Политические кризисы и конфликты

Кризисы и конфликты сопровождают всю историю человеческой цивилизации. Как подсчитали норвежские исследователи Н. Палмер и Г. Перкинс, с 3600 г. до н. э. человечество лишь около 300 лет жило в условиях мира, а все остальное время воевало, проведя 14,5 тысяч войн общей продолжительностью более 26 тыс. лет, и заплатив за это в качестве прямых и косвенных потерь свыше 3,5 млрд человеческих жизней. В среднем на земном шаре одновременно велось не менее трех войн в год, каждая из которых уносила около 240 тыс. человеческих жизней. Меняется характер конфликтов: на фоне резкого снижения вероятности крупных межгосударственных столкновений (войн) возрастает роль внутренних политических конфликтов. Если в период с 1480 по 1945 г. из 278 больших войн 200 были межгосударственными, и лишь 78 — гражданскими, то в 1946–1965 гг. из 54 конфликтов лишь 16 были межгосударственными, а 26 — внутренними. Одновременно с этим, институты политической власти и государственного управления в современном мире сталкиваются с возрастающими рисками невоенных угроз и вызовов, приобретающих все более комплексный и глобальный характер, что в свою очередь обусловливает возрастающую вероятность наступления кризисов и чрезвычайных ситуаций.

Террористическая атака 11 сентября 2001 г., эпидемии острого респираторного синдрома (ОРС) и коровьего бешенства, цунами в акватории Индийского океана и тайфун, опустошивший побережье Мексиканского залива США, — вот лишь несколько актуальных примеров, иллюстрирующих масштаб тех проблем, которые призваны решать органы государственного управления, отвечающие за действия в условиях кризисов и чрезвычайных ситуаций. В перспективе, возникновение кризисов и чрезвычайных ситуаций подобного масштаба следует признать неизбежным, и их повторение есть лишь вопрос времени. Государственные служащие и лица, принимающие политические решения вынуждены признать тот факт, что конфликты и кризисы потенциально могут иметь место в любой сфере их ответственности. Кризисные ситуации требуют с их стороны последовательных действий, направленных на восстановление общественного доверия и целостности управленческих механизмов, в то время как чрезвычайные ситуации могут также потребовать усилий, призванных ограничить масштабы ущерба для людей, их собственности и окружающей среды. Исторический опыт показывает, что чрезвычайные ситуации легко перерастают в политические кризисы и, в свою очередь, в политические конфликты там, где власть теряет контроль над развитием событий. «Кризис» — один из самых употребляемых (а порой и злоупотребляемых) терминов в современном политическом лексиконе.

Некоторые авторы определяют термин «кризис», происходящий от греческого krisis (решение, приговор, решительный исход) и krinein (отделять, разделять), как решающий, поворотный момент в развитии некоторой человеческой деятельности. Такое значение этого слова характерно для медицины, где оно характеризует переломный момент в процессе протекания болезни. В большинстве словарей кризис определяется как «ключевая точка», «поворотный момент», «резкое изменение», «крутой перелом». Таким образом, кризисная ситуация предполагает переход качественно иным формам отношений, механизмам регулирования, ценностным приоритетам. Проблема, между тем, заключается в том, что определить наступление критического момента часто возможно лишь после того, как кризисная ситуация будет разрешена или прекращена. Так, в ходе Августовского путча 1991 г. в СССР критический момент был связан с отказом сил КГБ выполнить приказ о штурме Белого дома. Это обстоятельство было идентифицировано в качестве переломного только после окончания драматических событий. Другой подход к определению кризиса предполагает определение сущностных характеристик кризисной ситуации. Анализ различных внешнеполитических ситуаций показывает, что к числу таких характеристик можно отнести следующие: необходимость принятия действенных решений; восприятие угрозы лицами, принимающими решения; возрастание степени неопределенности, чрезвычайности обстоятельств и временных ограничений; а также ощущение того, что результаты развития событий будут иметь определяющее значение для будущего. Другими словами, лица, принимающие решения, воспринимают надвигающуюся угрозу, сопровождаемую ощущением запущенного таймера, неумолимо отсчитывающего оставшееся до катастрофы время.

Вместе с тем, эти признаки характеризуют скорее реакцию лиц принимающих решение, чем природу самого кризиса. Природу же кризисной ситуации характеризуют, по всей видимости, следующие признаки: кризис а) несет угрозы высокоприоритетным целям структуры, принимающей решения; в) ограничивает временные рамки ответных действий; и с) несет элементы неожиданности для лиц, принимающих решения. Выделяют также следующие признаки кризисной ситуации: — внезапность, неожиданность, быстрота, лавинообразность развития событий; — нарастание возможностей резкого ухудшения ситуации; — увеличение непредсказуемости развития ситуации; — качественное снижение управленческих возможностей, и даже утрата управляемости.

При этом признак неожиданности вовсе не указывает на отсутствие рутинизированных процедур анализа и управления подобными ситуациями. Скорее, он указывает на неспособность лиц, принимающих решения, предвидеть возникновение данной ситуации в конкретный момент времени и в конкретных обстоятельствах. Данные характеристики кризисной ситуации исключают возможность обращения к углубленному стратегическому планированию как способу разрешения ситуации. Скорее, от лиц принимающих решения требуется оперативная оценка ситуации одновременно с анализом имеющихся средств и ресурсов для ее решения. Следующий шаг, связанный с аллокацией ресурсов, также сопровождается периодической переоценкой ситуации в целях корректировки предпринимаемых мер. Несколько слов о типологии кризисных ситуаций. По масштабу кризисные ситуации могут быть локальными, региональными, национальными или международными. Например, природные катастрофы (наводнения, смерчи, землетрясения и т. д.) обычно приобретают локальный или региональный масштаб. Эпидемии могут достигать национальных и международных масштабов. Кризисные ситуации также могут быть классифицированы по таким основаниям, как степень угрозы (высокая или низкая), степень неожиданности (высокая или низкая), и степень оперативности принятия решения. Например, затянувшийся кризис с эпидемией СПИДа оценивается аналитиками как имеющий высокую степень угрозы для ценностных приоритетов общества и его благополучия. Этот кризис также является достаточно прогнозируемым (низкая степень неожиданности), ввиду известной природы возбудителей и симптомов данного заболевания.

Помимо названных измерений, кризисные ситуации могут различаться по степени полноты и/или достоверности информации. Так, управление в ситуациях природных катастроф нередко осложняется противоречивой и неполной информацией, поступающей из различных источников. Словосочетания кризисная ситуация и чрезвычайная ситуация часто используют как синонимы, однако с точки зрения государственного управления следует провести различие между ними8. Так, чрезвычайной следует считать ситуацию, отклоняющуюся от нормы и требующую незамедлительных ответных действий, выходящих за рамки обычных рутинных процедур, с целью минимизации ущерба для граждан, собственности или окружающей среды. Чрезвычайные ситуации могут иметь природный (стихийный), техногенный или гуманитарный характер (например, проблема беженцев, грубые нарушения прав человека). В свою очередь, кризисной следует считать ситуацию, представляющую некоторый вызов общественным представлениям о должном положении вещей, традициям, ценностям, защищенности, безопасности или целостности государства. Признак кризиса приобретает проблемная ситуация, регулятивные меры в отношении которой назрели, при этом промедление с их реализацией чревато ущербом для интересов граждан, общества и государства. Таким образом, ситуация чревата кризисом в тех случаях, когда 1) реакция государства воспринимается как слишком жесткая, эгоистическая, дискриминационная либо беспомощная, либо 2) действия государства представляются недостаточными. Чрезвычайные и кризисные ситуации обладают некоторыми общими характеристиками в управленческом отношении, включая необходимость в упреждающих действиях и в координации обширного комплекса оперативных мероприятий и коммуникаций. При этом чрезвычайная ситуация может перерастать в кризисную в случае, если возникает ощущение того, что государство не способно контролировать ситуацию. Так например, эпидемия «куриного гриппа» (ОРС) в ряде стран Юго-Восточной Азии и Северной Америки (чрезвычайная ситуация) подняла серьезные вопросы по поводу эффективности государственной системы здравоохранения (кризис).

С другой стороны, кризисы не всегда начинаются с чрезвычайных ситуаций и не обязательно представляют серьезную угрозу жизни и собственности граждан. Кризисы могут быть спровоцированы явными провалами в политике государства, неэффективностью регулятивных норм и программ (например, коррупционные скандалы в правительстве). С точки зрения государственного управления следует ясно понимать, что кризисные ситуации в решающей степени базируются на восприятии проблемы, вне зависимости от реальности либо кажимости данной проблемы. Ситуация способна скатываться в кризис по мере того, как ей приписываются подобные признаки средствами массовой информации, представительными органами власти, либо влиятельными группами интересов.

Этимология слова происходит от латинского conflictus (столкновение). Близкие по смысловому значению слова: спор, борьба, конкуренция, напряженность, разногласия. По подсчетам российского конфликтолога Д. М. Фельдмана, существует более 70 определений конфликта. Можно выделить общие положения и характеристики, разделяемые представителями разных научных дисциплин и подходов в изучении конфликта.

1.Конфликт — это проявление объективных или субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве (столкновении) сторон в целях его разрешения.

2. Конфликт имеет место между двумя и более сторонами, которые являются основными, или прямыми участниками (субъектами) конфликта. Кроме основных, бывают косвенные участники (третьи стороны), которые не принимают активных действий в конфликте, но поддерживают ту или иную сторону, либо оказывают содействие в урегулировании конфликта. С точки зрения управления конфликтами, значение имеет то обстоятельство, что далеко не всегда субъекты, или стороны конфликта — и прямые, и косвенные — очевидны.

3. Само по себе наличие тех или иных противоречий, различий, противоположностей — это необходимые, но недостаточные характеристики конфликта — последний начинается тогда, когда силы, являющиеся носителями противоречий, начинают взаимодействовать. Спектр конфликтных действий включает в себя выдвижение требований и обвинений, угрозы, ультиматумы, массовые акции, столкновения (в том числе вооруженные) и т. д.

4. Следующее понятие, которое часто встречается в теории конфликта — предмет конфликта, т. е. то, по поводу чего возникает конфликт между сторонами. О. Холсти, проанализировав 77 международных конфликтов за период с 1919 по 1965 г., выявил следующие типичные предметы конфликта: территориальные претензии, негативное отношение к режиму, наличие или отсутствие какихлибо прав или привилегий, националистические амбиции, имперские амбиции, распределение экономических ресурсов (например, проблемы рыболовства, коммерческого судоходства, налогового и тарифного регулирования и т. д.).

С точки зрения управления конфликтом, проблему может представлять ситуация, в которой стороны расходятся в понимании предмета конфликта. (Так, в 1994 г., в преддверии так называемой первой чеченской войны, при обсуждении возможности переговоров по поводу урегулирования кризиса в Чечне федеральные власти России говорили о вопросе разоружения незаконных формирований на территории субъекта РФ, представители же Грозного настаивали на том, что предметом переговоров должен быть вопрос государственной независимости Чечни и невмешательства России в ее дела).

5. Следует также различать такие понятия, как интересы и позиции сторон конфликта. Принято считать, что интересы сторон носят объективный характер, и в силу этого могут не всегда и не в полной мере осознаваться участниками конфликта. Под позицией обычно понимается то, как участники формулируют свои интересы и цели, а также то, как стороны заявляют о них (артикулируют). Позиция может быть жесткой, если она сформулирована и заявлена в виде требований или ультиматумов, не допускающих иных вариантов, или мягкой, если позиция апеллирует к диалогу и совместному поиску решений, не исключает компромиссные варианты и уступки. Возможность управления конфликтом часто предполагает поиск неосознанных, неартикулированных интересов либо изменение в их приоритетности в глазах того или иного участника, в целях преодоления (кажущейся) несовместимости позиций сторон.

 6. Следует отметить, что по мере развития конфликта могут меняться не только его участники, но и предмет спора. Из этого следует, что конфликт никогда не бывает статичным. Он постоянно развивается фактически по всем параметрам, и именно факт развития, изменения конфликта открывает возможности для управленческого воздействия, урегулирования его. Суть управления конфликтом как раз и заключается в том, чтобы целенаправленно изменить параметры ситуации и сделать возможным нахождение мирного взаимоприемлемого решения. Вместе с тем следует учитывать, что развитие конфликта может идти и по прямо противоположному пути — по пути ухудшения условий для его урегулирования. Таким образом, конфликт представляет собой взаимодействие взаимозависимых сторон, в восприятии которых присутствуют несовместимые цели и вмешательство со стороны друг друга в процесс достижения этих целей. Преимущество данного определения в том, что оно предполагает более четкий ракурс в сравнении с дефинициями, трактующими конфликт просто как разногласие, соперничество либо как наличие несовместимых интересов. Наиболее значимой характеристикой конфликта здесь является его интерактивная природа (взаимодействие). Конфликты формируются и существуют в поведенческих акциях и ответных реакциях участвующих сторон. Конфликтное взаимодействие принимает различные формы, и каждая форма представляет особые проблемы и требует особого обращения.

Существуют различные основания для типологизации способов управления конфликтом: в зависимости от характера вовлеченных сторон, степени формализации процесса, степени его публичности, наличия или отсутствия у одной из сторон властных полномочий в отношении других, характера принимаемого решения, а также наличия или отсутствия принуждения в отношении сторон конфликта. Наиболее общий характер носит различение конструктивного и деструктивного способов управления конфликтом (Л. Козер, М. Дейч и др.). Мортон Дейч характеризует понятие конструктивного (он также использует термин «продуктивный») конфликта в категориях кооперативного процесса, а не только его результатов. Он акцентирует внимание на необходимости кооперативного решения проблемы, подразумевающего эффективную коммуникацию между участниками и учитывающего озабоченности каждой стороны. Конструктивный процесс позволяет оппонентам вырабатывать взаимо располагающие восприятия, определять общие интересы, и находить инновационные, интегративные решения, при которых все стороны оказываются в лучшем положении, чем в случае, если бы они не были приняты. В значительной мере продуктивное конфликтное взаимоотношение зависит от гибкости поведения.

В противоположность этому, от участников деструктивных конфликтов можно ожидать гораздо меньшей гибкости, поскольку их цель определена более узко; они стремятся нанести поражение друг другу. Продуктивное управление конфликтом имеет своим результатом решение, удовлетворяющее всех, и производящее общее впечатление того, что группа в целом в чем-то выиграла (например, выход на новые идеи, большая ясность в позициях сторон, рост солидарности между участниками) в результате разрешения данного конфликта. Измерение конструктивности-деструктивности может быть дополнено типологией по основанию характера решения, согласно которой стратегии управления конфликтом подразделяются на урегулирование, разрешение и контроль (К. Митчел). Стратегия урегулирования конфликта направлена на определенное компромиссное решение спора, которое, хотя и не полностью соответствует целям каждой из сторон, позволяет им достичь некоторых, если не всех, первоначальных целей. Однако, достигаемый между сторонами компромисс не устраняет причин конфликта, сохраняя тем самым определенную вероятность нового обострения уже урегулированных отношений. Урегулирование, таким образом, имеет своей целью создание условий, необходимых для разрешения конфликта.

Стратегия урегулирования предполагает, как правило, конструктивные взаимоотношения сторон. Разрешение конфликта, в свою очередь, представляет собой стратегию, направленную на исчерпание самого предмета спора или такое изменение параметров ситуации и сторон конфликта, которое исключает вероятность рецидива разногласий. Одним из типовых вариантов исчерпания предмета спора является утрата интереса к нему одной либо обеими сторонами. Классическим примером такого рода является разрешение исторического конфликта между земельной аристократией и городским коммерческим классом Европы, предметом которого была собственность на землю как основной фактор производства в эпоху Среднековья; с переходом к индустриальной эпохе и усилением роли труда и капитала как основных факторов производства данный конфликт оказался исчерпан. Следует отметить, что цель разрешения конфликта может быть достигнута на основе как конструктивного, так и деструктивного взаимоотношения: систематическое физическое устранение одной из сторон конфликта (геноцид, война, в том числе гражданская) также попадает в данную категорию. Технологии урегулирования и разрешения конфликтов, предполагающие прямое вовлечение в конфликтную ситуацию, традиционно воспринимаются как достаточно ресурсоемкие. Между тем перед лицом значительно возросших масштабов проблем, связанных с новыми конфликтогенными вызовами глобального характера, усугубляемых аномальным ростом материальных, политических и гуманитарных издержек, сопровождающих попытки применения традиционных технологий управления конфликтами, в последние десятилетия все большую популярность приобретает альтернативная концепция контроля над конфликтом. Методологические основания концепции «контроля над конфликтом» (Л. Блумфельд, А. Лейсс) были заложены в США на рубеже 60–70-х гг. прошлого века, в ситуации глубокого системного кризиса, связанного с упадком политической легитимности и эффективности американской политической системы вследствие провала целого ряда попыток разрешения конфликтных ситуаций на основе прямого военно-политического вмешательства (Корея, Вьетнам, Куба).

 Концепция контроля предполагала выработку комплекса ресурсосберегающих политических технологий «дистанционного управления», предусматривающих наложение «внешних рамок» на конфликтные ситуации, достаточных для обеспечения стратегических интересов «субъекта контроля» в данной ситуации, а также сохранения общей стабильности и баланса сил в регионе. В пределах установленных рамок контроля, конфликтная ситуация могла бы развиваться в соответствии с собственными внутренними факторами, пока это не входило в противоречие с интересами субъекта контроля. Переход от контроля к управлению конфликтом обусловливался целым рядом ситуационных параметров, благоприятствующих главной задаче субъекта: сохранение и наращивание собственного потенциала, интерпретируемого как совокупность способностей оказывать влияние на события и достигать свои цели. Стратегия контроля над конфликтом предусматривает следующие основополагающие компоненты: — комплекс аналитических, коммуникационных, организационных, политических инструментов мониторинга и «сигнального оповещения», превентивного реагирования в целях предотвращения эскалации конфликтных ситуаций, чреватых повышенными издержками и требующих применения ресурсоемких технологий; — широкий арсенал средств косвенного воздействия на конфликтные ситуации, обеспечивающих экономию и эффективную аллокацию политических, финансово-экономических и силовых ресурсов в условиях дефицита последних; — система делегирования полномочий в регулировании конфликтных ситуаций, децентрализации процесса контроля и управления при необходимости интернационализации процесса контроля, предполагающей вовлечение третьих сторон, межгосударственных и негосударственных институтов, обеспечивающее расширение средств воздействия и привлечение дополнительных ресурсов, повышение авторитета миротворческих усилий. Провалы в политике контроля и обращение к политике прямого вовлечения в конфликт часто обусловлены отсутствием глубокого анализа и обоснованности принимаемых решений, спровоцированным иллюзиями в отношении собственных ресурсов и возможностей. Актуальными примерами такой ситуации является прямое вовлечение федерального центра во внутричеченские противоречия в 1994 г., а также одностороннее вмешательство США в ситуацию в Афганистане и Ираке в 2002–2003 гг., после разочарования в многолетних попытках взять ситуацию под контроль косвенными методами. Стратегия контроля над конфликтом предполагает, как следует из приведенных рассуждений, более комплексную, многостороннюю модель управления конфликтным процессом, сочетающую прямые и косвенные, силовые и кооперативные, публичные и частные методы воздействия. В этой связи, целесообразно дополнить приведенную картину рядом дополнительных измерений. Стратегии конфликтного менеджмента принято разделять на три категории: односторонние, двусторонние и третье (много) сторонние.

 В современной литературе, посвященной управлению конфликтом, приоритет отдается двустороннему решению проблем как наиболее приемлемому способу достижения конструктивных результатов. В то же время, следует принять во внимание как ограниченность возможностей использования двустороннего решения, так и потенциал альтернативных стратегий — односторонних действий и третьестороннего участия. Односторонние стратегии, варьирующие от применения физической силы до исхода (избегания), представляют собой действия, предпринимаемые индивидами или группами для достижения собственных интересов в отсутствии координации с другими сторонами. Односторонние действия в конфликтной ситуации обычно воспринимаются в негативном ключе и ассоциируются с попытками одной стороны навязать свою волю другой стороне, могущими иметь разрушительные и даже саморазрушительные последствия. Односторонний характер таких действий часто вызывает ответные реактивные противодействия, способные вывести конфликтный процесс на эскалационную траекторию, что резко снижает шансы на достижение конструктивных решений. Однако односторонние действия могут иметь и конструктивное содержание, когда они представлены в таких формах, как избегание, исход, гражданское неповиновение, либо если речь идет о действиях угнетаемой стороны в ситуации неравенства сил. Обращение либо угроза обращения к односторонним действиям могут существенно повысить легитимность и переговорные ресурсы слабой стороны, а также улучшить шансы на успех в процессе двусторонних переговоров либо третьестороннего вовлечения. Двусторонние стратегии предполагают совместное участие основных сторон конфликта в поиске взаимоприемлемого решения; могут включать в себя прямые переговоры либо выработку решения при посредничестве либо арбитраже третьей стороны. Двусторонние стратегии разрешения конфликтов сохраняют контроль за результатами процесса в руках основных участвующих сторон, даже если этот процесс предполагает третьестороннее участие. Переговоры представляют собой формализованную процедуру двусторонних конфликтных взаимоотношений. Участники добровольно вступают во временные взаимоотношения с целью проинформировать друг друга по поводу собственных интересов и нужд, осуществить взаимообмен определенными ресурсами, либо достичь согласия по иным вопросам, таким как форма их будущих взаимоотношений либо процедура решения стоящих перед ними проблем.

Переговоры являются более интенциональным (с выраженными намерениями) и структурированным процессом регулирования диспута, в сравнении с неформальными дискуссиями. Посредничество представляет собой расширенный и усложненный формат переговорного процесса. Посредничество предполагает участие приемлемой для обеих сторон, непредвзятой и нейтральной третьей стороны, не обладающей полномочиями авторитарного принятия решения, в целях содействия достижения конфликтующими сторонами соглашения по предмету спора. Как и в случае с переговорами, процедура посредничества сохраняет право принятия решения за непосредственными сторонами конфликта. Посредничество является добровольным процессом, предполагающим готовность участников принять содействие третьей стороны. К данной процедуре обычно обращаются в ситуации, когда основные участвующие стороны утрачивают надежду на возможность достижения согласия собственными силами. Помимо переговоров и посредничества, существует значительный класс процедур разрешения конфликта, предполагающих низкую степень контроля конфликтующих сторон над итоговым решением, повышение степени вмешательства внешних сторон, наделенных властными полномочиями, а также повышающих вероятность решений с нулевой суммой (по принципу выигравший/проигравший). Трех (много) сторонние стратегии имеют место там, где третьи стороны, представляющие более широкое сообщество, принимают решения, имеющие обязательный характер для сторон конфликта (например, обращение сторон конфликта в судебные инстанции). Арбитраж представляет собой добровольный процесс, в котором спорящие стороны обращаются за содействием к независимой и нейтральной третьей стороне, уполномоченной принимать решение по существу спора. Арбитраж может осуществляться как одним лицом, так и коллегией третьих сторон. Судебная процедура предполагает вмешательство институциализированной и общественно признанной стороны, наделенной властными полномочиями, при этом происходит перемещение процесса из частной в публичную сферу. Третья сторона символизирует общественные интересы и ценности, и принимает решение, опираясь на букву закона и норму прецедента. Содержание спора при этом принимает характер игры с нулевой суммой, и решения принимаются на основании суждения по поводу того, какая сторона права, а какая нет. Поскольку третья сторона уполномочена обществом на принятие решения, результат процесса оказывается обязательным для спорящих сторон и подлежащим принудительному исполнению. Спорящие стороны утрачивают контроль над исходом процесса, однако могут оказаться в преимущественном положении в случае, если суд встанет на их позицию. Законодательная процедура также может рассматриваться как форма публичного и правового разрешения конфликта, применяемая в отношении масштабных диспутов, затрагивающих широкие слои общественности. Спорящие стороны обладают способностью воздействия на исход законодательного процесса в той мере, в какой они могут мобилизовать политическую поддержку в свою пользу среди единомышленников, союзников и незаинтересованных.

Третьи стороны в качестве эффективных конфликтных менеджеров обладают определенными преимуществами. Во-первых, они могут обладать специальными знаниями и опытом. Во вторых, как правило, они являются выразителями коллективных норм и традиций, акцентирующих приоритет сохранения общей гармонии и равновесия. В третьих, эффективность решений третьей стороны может подкрепляться формальными или неформальными правами принуждения, признаваемыми конфликтующими сторонами как легитимные и неизбежные в случае неповиновения. В этой связи не вызывает удивления то обстоятельство, что степень вероятности обращения к третьесторонним решениям увеличивается по мере возрастания сложности организации сообщества и институциализации легитимного принуждения. В то же время сравнительные исследования показывают, что в более развитых и сложноорганизованных сообществах данный метод решения, сохраняя роль последнего довода, сочетается и замещается целым комплексом других методов разрешения споров, не предполагающих угрозы применения санкций.

 Управление в условиях кризисов и чрезвычайных ситуаций (далее КиЧС) является интегральной составляющей ответственности всех федеральных государственных служащих. На практике и в зависимости от обстоятельств практически любое подразделение каждого федерального министерства и ведомства может быть задействовано в ликвидации кризисов и ЧС. Из этого вытекает обязанность каждого госслужащего быть готовым действовать в условиях соответствующих ситуаций в рамках организационных полномочий и ответственности. Управление чрезвычайными ситуациями предполагает разрешение проблематичных последствий тех или иных бедствий природного или антропогенного характера. В этих обстоятельствах основной задачей чрезвычайной коммуникации является обеспечение непрерывных потоков информации в адрес затронутых этими последствиями аудиторий (групп и организаций), в целях снижения рисков и минимизации страхов или нежелаемых эмоциональных реакций. Опыт свидетельствует о том, что налаживание коммуникации в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций может оказаться исключительно сложным вызовом, чреватым серьезными последствиями для государственных организаций и служащих. Прерывания в коммуникационных каналах связи как внутри (между государственными структурами), так и вовне (с негосударственными субъектами) способны создавать смятение и неразбериху, подрывающие способность контролировать ситуацию. При этом чрезвычайная ситуация может перерастать в кризисную в случае, если возникает ощущение того, что государство не способно контролировать ситуацию.

Актуальность антикризисного и чрезвычайного менеджмента в качестве неотъемлемого компонента государственного управления определяется следующими факторами:

 1. Кризисные и чрезвычайные ситуации неизбежны и имеют тенденцию к умножению и усложнению. Опыт показывает, что сегодня правильный вопрос должен звучать не как: «возможно ли наступление кризиса или чрезвычайной ситуации в данной организации?», но «когда это произойдет, каков будет характер последствий и насколько мы готовы к этому?» За последние десятилетия значительно возросла зависимость деятельности современных государственных и общественных организаций от технологий коммуникации, информации и обеспечения услуг: в случае серьезных сбоев и нарушений в работе этих систем мы становимся практически беспомощными заложниками собственных инструментов. В этой связи, деятельность по управлению в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций приобретает исключительно комплексный и значимый характер.

2. Разрешение кризисных и чрезвычайных ситуаций предполагает высокую степень готовности. Деятельность в кризисных и чрезвычайных ситуациях значительно отличается от рутинного поведения: перед управленцами и их подчиненными встают новые и незнакомые задачи, меняются привычные процедуры, приоритеты и распределения обязанностей. Такие ситуации, как правило, предполагают тесное сотрудничество с различными организациями и структурами, которые не входят в привычный круг общения. Возникают жесткие временные ограничения, препятствующие выяснению, кто несет ответственность за разрешение ситуации. В этой связи, ключевое значение приобретает степень нашей готовности к действиям в подобных ситуациях, способность заранее установить круг обязанностей и распределить ответственность. Высокая степень готовности предполагает способность «мыслить немыслимое», т. е. воспринимать более широкий круг вызовов и потенциальных угроз, в сравнении с тем, что знакомо по прежнему опыту. В этом, в частности, состоит значение уроков 11 сентября 2001 г. 3. Управление в кризисных и чрезвычайных ситуациях является неотъемлемой частью обязанностей управляющих. В тех или иных обстоятельствах, любое государственное ведомство может оказаться вовлеченным в разрешение кризисной и чрезвычайной ситуации.

От степени готовности к действиям в таких ситуациях и от их эффективности и результативности может зависеть репутация организации и ее руководства. В этом отношении, кризис не только ставит перед управляющими новые угрозы, но и открывает перед ними новые возможности: эффективные действия в кризисных и чрезвычайных ситуациях могут способствовать карьерному росту и авторитету руководителя. Кризисный и чрезвычайный менеджмент представляет собой динамический процесс, который начинается задолго до начала критических событий и продолжается долгое время после их окончания. Этот процесс включает в себя упреждающий, реактивный и рефлективный компоненты. Каждая фаза в развитии кризиса или ЧС представляет специфические вызовы и угрозы для управляющих субъектов и предполагает различные подходы и способы действия. Во многих ситуациях существуют возможности и способы упреждающего действия, способного предотвратить возникновение кризисных и чрезвычайных ситуаций. Если критические события все же происходят, возникает необходимость в ответных мерах, направленных на ликвидацию ущерба, восстановление нормальной жизнедеятельности и извлечение уроков с целью снижения риска повторения ситуации. Фаза минимизации рисков. Данная фаза включает в себя действия, направленные на снижение возможных негативных последствий кризисной или чрезвычайной ситуации. Их целью является идентификация уязвимых сторон организации и принятие упредительных мер по снижению уязвимости. В список таких действий входят: — проведение исследований по выявлению рисков и возможных критических ситуаций; — оценка рисков (ранжирование в порядке значимости и актуальности); — анализ сценариев и прогностических моделей (в том числе идентификация «худших сценариев»); — ретроспективный анализ имеющегося опыта действий в подобных ситуациях;— идентификация экспертов и специалистов, которых необходимо привлечь в ситуации возможного кризиса или чрезвычайной ситуации; — создание и внедрение постоянно действующих систем мониторинга ситуации. Фаза обеспечения готовности. Действия, направленные на обеспечение готовности, предполагают планирование оперативных и коммуникативных мероприятий, основных параметров ответных действий, организационных схем поведения, необходимой ресурсной базы, а также проведение обучающих и тренировочных мероприятий по действиям согласно разработанным планам. План оперативных мероприятий представляет собой рамочный документ, содержащий весь объем информации, которая потребуется руководителям для эффективного управления в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций. Другими словами, план должен содержать руководящие указания на случай возникновения таких ситуаций. Следует избегать составления чрезмерно объемных и усложненных планов, на изучение которых не будет достаточно времени в реальных кризисных и чрезвычайных условиях. План должен содержать в себе следующие основные компоненты: — определение кризисных и чрезвычайных ситуаций, предусмотренных данным планом; — структуру руководства, т. е. перечисление круга лиц, ответственных за действия в условиях подобных ситуаций, определение полномочий ведущей организации, характер взаимодействия с другими подразделениями и организациями и их оперативными штабами; — административные процедуры, необходимые для введения в действие и реализации данного плана при возникновении кризисной или чрезвычайной ситуации; — организационно-техническое обеспечение (помещения и оборудование, выделяемые в распоряжение антикризисного оперативного штаба). План коммуникативных мероприятий содержит в себе руководящие указания, необходимые для действий до начала, во время, и после окончания кризиса или чрезвычайной ситуации. План призван помочь всем участникам, задействованным в ликвидации подобных ситуаций, придерживаться единой системы оценок в своих комментариях и реакциях по поводу происходящих событий. План также определяет круг лиц, уполномоченных для общения со СМИ и общественностью, целевые аудитории, организационно-технические потребности. В состав оперативного штаба обычно входят ключевые фигуры данной организации, с учетом их специализации и опыта. Ролевые характеристики и круг ответственности каждого члена оперативного штаба, а также полномочия самого штаба должны быть очерчены в плане оперативных мероприятий. Идентификация партнеров предполагает установление предварительных контактов между ведущей организацией и внешними структурами, обеспечивающими поддержку в процессе ликвидации кризиса или чрезвычайной ситуации. Ведущая организация должна согласовать свой чрезвычайный план действий с такими организациями. Взаимоотношения и соглашения, достигнутые с партнерами до наступления кризисных или чрезвычайных ситуаций, могут существенно содействовать эффективной координации действий в момент их наступления. Отладка систем предполагает обеспечение бесперебойного функционирования всех организационно-технических ресурсов, задействованных согласно чрезвычайному и антикризисному плану: отсутствие или нехватка таких компонентов способно парализовать деятельность в кризисных и чрезвычайных условиях. В этот список могут входить: здания и помещения; коммуникационное оборудование (телефоны, факсы, компьютеры и сетевое оборудование, видеосистемы и т. д.); запасное и резервное оборудование и расходные материалы; технический персонал. Обучение и тренировки. Любые планы могут оказаться бесполезными и неэффективными в том случае, если они не подвергаются проверке на практике. Более того, само наличие таких планов может дать руководителям ложное ощущение безопасности и готовности там, где они отсутствуют. В целях избегания таких ситуаций, планы должны периодически подвергаться испытанию, а оперативная команда и обслуживающий технический персонал проходить соответствующее обучение и тренировку. Упражнения и тренировки могут способствовать: — поддержанию адекватного уровня осведомленности участников в части, касающейся их обязанностей и полномочий; — ознакомлению персонала с конкретным содержанием планов оперативных мероприятий и коммуникаций; — приобретению персоналом навыков обращения с оборудованием, техникой и процедурами, необходимыми для выполнения этих планов;— преобразованию абстрактных пунктов плана в конкретные действия конкретных лиц; — уточнению спорных моментов и выяснению непонятных деталей. Фаза ответных действий включает в себя мероприятия, осуществляемые в конкретной кризисной или чрезвычайной ситуации и призванные установить контроль над ситуацией и минимизировать ее негативные последствия. Следует иметь в виду, что ответные действия могут носить итеративный и непрерывный характер в связи с высокой степенью неопределенности, характеризующей природу кризисных и чрезвычайных ситуаций. Оценка ситуации включает в себя сбор информации о конкретной кризисной или чрезвычайной ситуации и установление надежности источников. Этот шаг позволяет оценить масштаб проблемы и установить структуру принятия решений, в чей круг ответственности данная ситуация попадает. Соответствующая структура, в свою очередь, принимает решение о введении в действие планов оперативных мероприятий и коммуникаций, если сочтет это необходимым. Введение в действие оперативного плана означает сбор соответствующей оперативной группы (штаба) и исполнение ими своих обязанностей. Как правило, это предполагает также вступление в контакт с федеральными и иными внешними партнерскими структурами в целях дальнейшего изучения проблемной ситуации и установления приоритетов в программе действий. Вводятся в действие краткосрочные меры, направленные на снижение ущерба и ликвидацию непосредственных угроз, а также изучаются возможности решений долгосрочного плана. Введение в действие коммуникационного плана первоначально предполагает подготовку официальной позиции по поводу сложившейся ситуации.

 В этом направлении предпринимаются следующие основные действия: определение степени возможной заинтересованности СМИ в сложившейся ситуации; назначение официального спикера и обеспечение его необходимой информацией; подготовка официальных сообщений и координация их распространения; обеспечение условий, необходимых для работы СМИ. Основным предметом взаимодействия со СМИ является установление и объяснение характера и масштаба проблемной ситуации, а также удостоверение общественности в том, что предпринимаются неотложные меры для разрешения сложившейся ситуации. Коммуникация осуществляется на протяжении всей активной фазы ответных действий с целью актуализации и распространения всей необходимой информации. Восстановительная фаза включает в себя различные виды действий, предпринимаемых по окончании кризиса или чрезвычайной ситуации. Сюда входит: официальное объявление об окончании кризиса или чрезвычайной ситуации; поддержание контактов со СМИ и партнерскими организациями; обеспечение поддержки персоналу, задействованному в ликвидации кризиса или чрезвычайной ситуации, а также пострадавшим сторонам; извлечение и усвоение уроков из происшедшего. Возвращение в нормальный режим функционирования предполагает официальное объявление об окончании (разрешении) кризиса или чрезвычайной ситуации. Хотя последующие усилия, направленные на преодоление последствий сложившейся ситуации, имеют тенденцию постепенно растворяться в повседневной рутине, следует поддерживать контакты со СМИ и партнерскими организациями, чтобы достигнутые успехи в реализации долгосрочных мер не растворились бесследно в информационном пространстве. Особое внимание должно уделяться поддержке персонала организации, могущего испытывать долгосрочные последствия перенесенного стресса и перенапряжения сил. Наконец, восстановительная фаза предполагает процесс организационного обучения и усвоения уроков, извлеченных из опыта. Кризисные и чрезвычайные ситуации способны оказывать как негативные, так и позитивные воздействия на профессиональную и общественную репутацию организации. И в том и в другом случае организация должна быть способна усвоить рефлексивный компонент таких ситуаций, не подвергая себя в то же время ни излишней самоуспокоенности, ни парализующему страху перед возможным повторением подобных ситуаций.

Грамотное руководство не упустит возможность предпринять формализованный анализ ситуации и тщательно установить позитивные и негативные моменты, не сводя при этом проблему к поиску виновных, а делая вместо этого акцент на задачах повышения организационной готовности к возможному повторению подобных ситуаций. Уроки практического опыта кризисного и чрезвычайного менеджмента указывают на значимость ряда ключевых обстоятельств. Во-первых, ввиду большого числа участников, которые могут быть затронуты сложившейся ситуацией и вовлечены в процесс ее ликвидации, ключевое значение приобретают вопросы координации и взаимодействия между ними. Уровень необходимой координации может меняться в зависимости от природы и масштаба сложившейся ситуации, а также степени ее сложности. Например, степень координации будет возрастать, если возрастает степень серьезности ЧС, либо требуется изменение характера вовлеченности федерального правительства, или если ЧС грозит перерасти в кризисную ситуацию. Кроме того, в иерархически организованных системах управления необходимо оперативное движение информации о сложившейся ситуации от нижестоящих к вышестоящим структурам, в целях определения наиболее оптимального уровня принятия решений и ответственности. Во-вторых, опыт свидетельствует, что в чрезвычайных и кризисных ситуациях информация, необходимая для оценки их характера и масштаба, часто является недостаточной, неточной и противоречивой. Руководители не должны становиться заложниками искаженных первоначальных сообщений, для чего необходимо предпринимать дополнительные усилия в оценке сложившейся ситуации, опираясь на несколько альтернативных источников информации и точек зрения. Такая первоначальная оценка ситуации позволяет определить необходимость и возможность оперативного вмешательства. В некоторых случаях может оказаться достаточным применение рутинных корректирующих мер. Если же проблема представляется более серьезной, следует взвесить целесообразность официального объявления чрезвычайной ситуации и введения в действие оперативного плана перед лицом неизбежных последствий такого шага, связанных с нарушением нормального функционирования организации и привлечением повышенного внимания со стороны политиков и общественности. В-третьих, большое значение приобретает также ясное понимание круга своих полномочий и ответственности в сложившейся ситуации. Ролевые позиции и обязанности ключевых участников ликвидации чрезвычайных и кризисных ситуаций должны быть прописаны в заранее разработанных оперативных планах действий на случай подобных ситуаций. С момента введения данного плана в действие, должен быть незамедлительно собран оперативный штаб, и все назначенные участники должны отложить свои обычные обязанности и полностью сконцентрироваться на разрешении сложившейся ситуации. Необходимо обеспечить готовность этих лиц к выполнению возложенных на них обязанностей. В-четвертых, хорошо продуманная и организованная коммуникативная программа способна существенным образом нейтрализовать влияние кризиса. Поддержание постоянно действующих, скоординированных потоков информации помогает развеять замешательство и неопределенность, элементы которых всегда присутствуют в кризисных ситуациях. В этой связи для ведущей организации особенно важно иметь четкое представление по поводу круга целевых аудиторий и соответствующим образом структурировать свою коммуникативную стратегию. В качестве внутренних аудиторий обычно выступают федеральные структуры, с которыми предстоит осуществлять консультирование, информирование и взаимодействие в активной фазе разрешения КиЧС.

 В свою очередь, внешние аудитории обычно образуют СМИ, однако при этом целесообразно расширять круг каналов, посредством которых общественность получает информацию о ситуации, вовлекая в коммуникативный процесс группы интересов, неправительственные организации, организации частного сектора, а также органы местного самоуправления. Во многих случаях адекватно настроенные и хорошо информированные внешние партнеры могут сыграть роль дополнительной и менее очевидной линии обороны перед лицом попыток политических оппонентов использовать кризисную ситуацию в своих целях. Принципиально важно, чтобы коммуникативная деятельность опиралась на единый источник информации и чтобы все внешние аудитории получали единый и целостный информационный мессадж, поэтому особую значимость приобретает фигура ответственного спикера, уполномоченного осуществлять все виды коммуникаций со СМИ и общественностью. В-пятых, с окончанием кризиса работа не заканчивается. Государственные служащие, непосредственно вовлеченные в ликвидацию КиЧС, как правило, оказываются подвержены высоким психологическим и физическим нагрузкам. Общий дух сотрудников может быть подвергнут серьезным испытаниям в случаях, когда данная организация подвергается жесткому политическому прессингу и нападкам. Необходимо продумать комплекс мер, направленных на психологическую и физическую поддержку сотрудников как в процессе ликвидации кризиса, так и по окончании его. Возвращение к нормальному режиму функционирования организации предполагает также усилия по реализации долгосрочных решений и мер, намеченных в процессе ликвидации КиЧС. Посткризисная фаза всегда представляет собой благоприятную возможность для исправления основополагающих причин и факторов, породивших такую ситуацию, что может потребовать аллокацию дополнительных ресурсов. Одновременно с этим необходимо поддерживать коммуникацию с внешними аудиториями и держать их в курсе предпринимаемых мер, чтобы восстановить общественное доверие к государственным институтам, затронутым кризисной ситуацией. Для организаций, не подготовленных к действиям к КиЧС, такие события могут иметь катастрофические последствия. В то же время для грамотного руководителя такая ситуация предоставляет шанс для извлечения необходимых уроков и выработки мер, направленных на повышение готовности организации к возможным повторениям таких событий в будущем.