Политический класс России в сравнительном измерении: исторические особенности и современная эволюция
В историческом плане важнейшей системообразующей характеристикой российской политики является моноцентризм власти: государство выступало в качестве монопольного субъекта власти в Московском государстве, в Российском империи и в СССР. По существу, это означало поглощение собственно политических отношений административными и растворение политики в административном управлении. Поскольку монополия государства как субъекта управления была всеобъемлющей, то эту систему управления можно назвать политической лишь условно, ибо политика невозможна в отсутствие конкурирующих субъектов власти.
Датой рождения публичной политики как самостоятельного феномена можно считать 17 октября 1905 г. – дату обнародования известного Манифеста Николая II. Как известно, этот документ легитимировал формирование Государственной думы (как площадки для артикуляции отличных от государства интересов), создание политических партий и движений (как отличных от государства субъектов властных отношений), провозглашал свободу слова (в качестве инструментов артикуляции негосударственных интересов).
Однако политика как самостоятельный феномен, не тождественный административному управлению, просуществовала в России недолго: в 1920-е годы были распущены все, кроме одной, политические партии, в стране утвердилась однопартийная политическая система. Учитывая характер правящей партии, которая по существу была элементом системы государственного управления, можно констатировать возрождение системы административного управления со свойственной ей монополией государства на власть.
Начало современному этапу политики в непосредственном значении этого понятия – как сферы взаимодействия различных субъектов и центров власти – было положено в 1990 г. в связи с отменой известной 6-й статьи Конституции СССР 1977 г., постулировавшей доминирование КПСС. Формирование многопартийной политической системы открыло возможность артикуляции отличных от государственных интересов. Государство в лице бюрократии перестало быть монопольным субъектом управления, а политика предстала сферой конкуренции различных политических сил по поводу распределения властных полномочий.
В исторической ретроспективе отличием российского политического класса от европейских аналогов является его жесткая аффилиация не с законодательной, а с исполнительной властью. Доминирование государства в качестве монопольного политического актора на протяжении значительных периодов российской истории определило тот факт, что политическая элита страны формировалась в недрах государства, совпадая по составу с высшим эшелоном административно-политической бюрократии. Эта отличительная особенность России по сравнению с европейскими государствами, однако, не беспрецедентна – в мировой практике можно найти аналоги (например, опыт Оттоманской империи в которой положение лица определялось не экономическим состоянием, а социально-статусным положением).
Доминирование государства в качестве института политической социализации и политического рекрутирования определило также тот факт, что следующим после политической элиты в лице высшего эшелона политико-административной бюрократии был управленческий аппарат среднего уровня – административная бюрократия. Более того, бюрократия была не только исторически первой категорией политического класса – она была и остается наиболее многочисленным и влиятельным сегментом политического класса и в современной России.
Бюрократия (или чиновничество) – категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций в сфере управления. Значение бюрократии в России определено тем, что на протяжении целых исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества (не случайно синоним понятия бюрократия – чиновничество – произошел от древнерусского «чин» – порядок). Если в обществах финансовой цивилизации объектом устремлений выступало накопление капитала, то в Московском государстве и императорской России поступление на службу и карьерное продвижение было не только важной осью вертикальной мобильности, но и предметом социокультурного и психологического фетишизма. Понятие чина в петербургской имперской культуре обрело самодовлеющий и почти мистический характер. Выражая сожаление о том, что «У нас не ум ума почитай, а чин чина почитай», А.С. Пушкин констатировал: «Чины сделались страстью русского народа».
Историческая эволюция российского чиновничества прошла ряд этапов. Формирование в России когорты лиц, профессионально занятых выполнением функций гражданского управления, относится к XVI в.; в XVII в. сложилась особая иерархия бюрократических должностей, отличная от служилой в целом. Система вознаграждения за бюрократическую службу на этапах ее формирования была смешанной и многообразной, сочетая кормления, поместное, денежное, хлебное (в Сибири соляное) вознаграждение. Размеры вознаграждения существенно различались даже для одинаковых категорий управленческого аппарата.
Бюрократия в непосредственном смысле этого слова родилась в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах (1722 г.). Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата, наиболее значимые из которых – замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести и критерия служебного продвижения; систематизация бюрократической иерархии; вытеснение смешенного принципа вознаграждения преимущественно денежным. В период правления Николая I бюрократия стала субъектом принятия важнейших государственных решений, что дало основание В. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией».
Рождение публичной политики в России в начале ХХ в. было бурным: накопившиеся за время политического монополизма государства энергии выплеснулись на поверхность общественной жизни. За считанные месяцы и годы после издания Манифеста 17 октября 1905 г. российский политический класс не только увеличился численно, но главное – возникли его новые категории: члены вновь созданного парламента – Государственной думы и Государственного совета; аппарат парламента; члены и активисты значительного числа политических партий – начало российской многопартийности было взрывным не только по характеру, но и по численности; участники многочисленных общественно-политических движений различного толка; журналисты обретших легитимность печатных изданий различного политического профиля; множество групп давления. Если применить предложенную Вебером дихотомию типов членов политического класса, то при традиционной в целом релевантности типа «чиновника», применительно к данному периоду вряд ли можно говорить о доминировании данного типа вследствие высокой политической активности не подпадавших под данную типологию негосударственных акторов.
Последствия драматической череды революционных событий 1917 г. и Гражданской войны привели к национальной катастрофе, обусловившей вынужденную неизбежность возвращения к модели государственной монополии в политике, а значит – выхолащивания политической сферы и возвращения к модели административного управления. В советское время, как и в предшествовавший Манифесту 17 октября 1905 г. период, из всех категорий политического класса существовали политическая элита и административная бюрократия среднего уровня, которая по определению (впрочем, как и в других странах) была деполитизированной («Подлинной профессией настоящего чиновника… не должна быть политика. Он должен “управлять” прежде всего беспристрастно – данное требование применимо даже к так называемым “политическим” управленческим чиновникам, – по меньшей мере»).
Новый российский политический класс возник на волне тектонических трансформаций рубежа 1980–1990-х гг. Важнейшей для профессионализации политического класса в целом стала профессионализация парламентской деятельности. Важную институциональную роль сыграла существенная коррекция Конституции и избирательных законов СССР и РСФСР – был введен институт Съезда народных депутатов с Верховными Советами в качестве постоянно действующих органов, а также осуществлен переход к системе альтернативных выборов.
В условиях общественного подъема рубежа 1980–1990-х гг. и изменения структуры электоральных возможностей в парламент было избрано много новых лиц. В результате выборов 1990 г. депутатский корпус России обновился более чем на 93%. Около 87% его состава являлись членами КПСС, что было даже выше, чем в 1985 г. (66,6%); заметно снизился удельный вес рабочих и колхозников (всего 6 человек). Снизилось участие женщин (в 35,3% 1985 г. до 5,3% в 1990 г.). Профессиональный профиль народных депутатов РСФСР выглядел так: 40,5% – инженеры; 4,4% – экономисты; 9,2% – врачи; 6,9% – преподаватели и учителя; 7,6% – юристы.
В этом контексте представляют интерес данные относительно доли управленцев в составе Съезда народных депутатов СССР, избранного в 1989 г. и Съезда народных депутатов РСФСР, избранного в 1990 г. Однако, несмотря на значительное обновление, удельный вес представителей управленческого корпуса всех уровней среди избранных в 1989–1990 гг. депутатов остался на чрезвычайно высоком уровне, причем среди народных депутатов РСФСР избранных в 1990 г. (78,2%) этот показатель был даже выше, чем в рамках депутатского корпуса СССР, избранного в 1989 г. (66,0%).
Доминирующим фактором электорального успеха в 1989–1990 гг. стало обладание символическим капиталом – общественным авторитетом. Как и в других государствах постсоветского пространства, наибольшую поддержку на выборах получили лидеры общественного мнения, представители оппозиционно настроенной творческой интеллигенции. Вследствие квотного представительства общественных организаций, которые в рассматриваемый период де-факто являлись государственными структурами (КПСС, профсоюзы и т. п.), определенную роль играл также административный ресурс. Наименее значимым на тот момент было наличие экономического капитала – нарождавшийся экономический класс пока не проявлял себя в политическом качестве, ограничиваясь эпизодическим лоббированием. Подтвердилась известная закономерность: в периоды радикальных трансформаций пул политических элит, и прежде всего – депутатский корпус, пополняется выходцами из различных социальных, профессиональных и национальных групп, порой даже маргинальных. Из этой «протоплазмы» впоследствии выросли многие профессиональные политики РФ. Значение избранных на рубеже 1980–1990-х гг. Верховных советов СССР и РСФСР как факторов профессионализации политического класса заключалось в том, что они впервые предстали в качестве институциональных каналов продвижения в состав элиты. На этом переходном этапе политического развития доминировали политические «дилетанты», которых впоследствии вытеснили политические предприниматели и профессиональные политики. Траектория эволюции политического участия политический «дилетант» → политический предприниматель → профессиональный политик соответствовала общеевропейской. Таким образом, несмотря на сложность и нелинейность отечественного политического развития, в России, как и в других европейских странах, возобладала тенденция к профессионализации политической сферы. Становление публичной политики в качестве сферы профессиональной деятельности и формирование корпуса профессиональных политиков – важнейшие результаты эволюции российской политики в конце ХХ в.
Тенденция профессионализации депутатского корпуса в терминах быстрого роста доли переизбираемых депутатов в еще большей степени проявилась в Государственной думе ФС РФ, хотя нельзя не отметить, что трагические события октября 1993 г. не могли не оказать негативного влияния в дальнейшем как на отношения между ветвями власти, так и на формирование политической системы в целом.
Не менее существенными, чем ротация депутатского корпуса, были изменения персонального состава, роли и даже стилистики постсоветских правительств: из чинного советского органа правительство превратилось в сообщество энергичных лоббистов.
Революционными были перемены в партийной нише. Начало новой версии российской многопартийности было положено законом СССР «Об общественных объединениях», который вступил в силу 1 января 1991 г. Начиная с 2001 г., когда был принят новый закон «О политических партиях», именно федеральные партии стали главными участниками избирательного процесса, вытеснив общественные организации и региональные партии. Согласно тому же Закону региональные парламенты не менее, чем на 50% формируются по пропорциональной системе. Начиная с 2007 г. был осуществлен переход к пропорциональной системе формирования Думы, в рамках которой партии являлись монопольными субъектами. Согласно принятому в 2011 г. закону Государственная дума ФС РФ, начиная с выборов 2016 г. будет вновь формироваться по смешанной системе.
В течение последнего двадцатилетия российские партии прошли сложный путь развития. В 2001 г. до вступления в силу федерального закона «О политических партиях» в России действовало более 190 общероссийских политических объединений, в том числе 57 партий; в думской избирательной кампании 2003 г. приняли участие 18 политических партий и 5 избирательных блоков из 44 партий, зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации в качестве общероссийских политических партий. В 2006 г. Минюстом зарегистрировано 36 политических партий. В парламентской кампании 2007 г. участвовали 11 политических партий; в кампании 2011 г. – 7 партий; четыре из них представлены в Государственной думе.
Резкое – в 90 раз (с 45 тыс. до 500 чел.) снижение необходимой для официальной регистрации численности партий в 2012 г. открыло возможность существенного расширения спектра и численности российских партий и их аппарата. На момент завершения работы над данным текстом (очень 2012 г.) Министрество юстиции РФ зарегистрировало 26 политических партий.
Впрочем, российские партии лишены многих из тех возможностей, которыми обладают их западноевропейские аналоги. Российские партии выступают не столько как самостоятельные субъекты политики и агенты формирования политического истеблишмента и, соответственно, политического курса, сколько как инструменты управления политическим рынком. Это связано с особенностями функционирования российских партий. Традиционно партии выполняли функции завоевания политической власти, социального представительства, политической социализации, коммуникации, мобилизации, рекрутирования политической элиты. Часть этих функций в современном обществе перешла к другим политическим институтам. Например, известно, что современные СМИ более эффективно, чем партии, выполняют функцию политической социализации, а зачастую и функцию политической мобилизации. Функцию социального представительства в России выполняют, как правило, партии, находящиеся на крайних флангах политического спектра – «левые» или «правые». А вот центристские партии с этой функцией справляются не без труда. Функцию рекрутирования политической элиты российские политические партии на протяжении последнего двадцатилетия выполняли лишь эпизодически. Зато отечественные партии успешно используются для решения главной задачи – обретения политической власти.
В постсоветский период активизировались и были созданы вновь многочисленные группы интересов и группы давления, активно включившиеся в политическую борьбу. Крайне политически активным с момента своего возникновения был крупный бизнес.
Еще ранее – начиная с перестройки, – в полный голос заявили о себе как о полноценном политическом акторе журналисты, сыгравшие роль инструмента глубинной политической трансформации в конце 1980–1990-х гг.
Активизировался и вобрал в себя новые кадры аппарат исполнительной и законодательной власти. Быстро возник, а с президентских выборов 1996 г. обрел влияние слой политических технологов.
Иначе говоря, в конце 1980-х – начале 1990-х гг. возник новый политический класс России, в котором были представлены практически все категории, профессионально работающие в сфере политики. Период эволюции данного сообщества в 1991–2015 гг. распадается на два естественных этапа: 1991–2000 гг. и 2000–2015 гг.
К числу особенностей первого этапа можно отнести:
– интенсивность умножения претендующих на власть акторов, заинтересованность которых во вспомогательном персонале (технологи, эксперты, консультанты, журналисты) повлекла быстрое численное расширение практически всех категорий политического класса; впервые в отечественной истории возник целый ряд оплачиваемых направлений деятельности, и, соответственно, новых профессиональных категорий политического класса – технологов, консультантов, лоббистов; высокий динамизм развития политической сферы обусловил формирование экспертной и научной деятельности; особенностью последней стало отчетливое доминирование прикладных направлений по отношению к теоретическим;
– высокая степень конфликтности и конкурентности на политическом поле обусловила высокий спрос – востребованность эффективных услуг, что определило заметный рост профессионализма политического класса;
– значительный объем инвестиций в политическую сферу определил быстрое формирование политического рынка, в том числе рынка политических профессий и их высокий динамизм; из двух идеально типических фигур политического класса в данный период более распространенный был тип «предпринимателя»;
– наиболее влиятельными категориями политического класса были федеральная и региональная бюрократии и политически активный крупный бизнес, боровшийся с бюрократией за политический приоритет при доминировании последнего во второй половине 1990-х гг.;
– параллельным исполнительной власти центром формирования политического класса на протяжении всего периода являлся парламент; во многом именно из рядов депутатского корпуса исполнительная власть черпала кадры;
– ситуативная идеологизация: в ГД 1990-х гг. весьма распространенным явлением были депутаты-«туристы» переходившие из фракции во фракцию, иногда до трех раз меняя партийную аффилиацию;
– низкий уровень институциализации политической сферы обусловил доминирование неформальных правил и неинституциализированных акторов (разнообразных группы давления – Семья и др.) по отношению к политическим институтам (партии, органы представительной власти и т. п.);
– изменчивость правил игры, доминирование «политики как войны» по отношению к «политике как торгу»;
– высокая степень непрозрачности принимавшихся решений, их по преимуществу кулуарный характер;
– высокая степень коммерциализации политической сферы; политика предстала в качестве разновидности бизнеса.
Ведущим субъектом отечественной политики 1990-х гг. были политико-финансовые структуры (олигополии), которые не только делегировали представительство своих интересов группам давления и лоббистским структурам, но участвовали в российской политике непосредственно. При этом степень политического влияния последних была столь высока, а масштаб «приватизации» ими институтов гражданского общества и государства были столь значимы, что на фоне тотальной десубъективизации других участников политического процесса (государство, партии) они предстали в качестве ведущих акторов современной российской политики.
Избрание В.В. Путина Президентом РФ в 2000 г. положило начало новому этапу эволюции политического класса, характерной чертой которого стало повышение степени институциализации политической сферы. Существенные персональные, струткурные и институциональные изменения претерпела не только политическая элита (к началу второго президентского срока высший эшелон управления составляли по преимуществу выдвиженцы В. Путина) – изменился дизайн и организация политического класса в целом:
– изменилось соотношение влияния различных его категорий: начиная с федерального избирательного цикла 2003–2004 гг. федеральная бюрократия из пассивного (но алчного) объекта лоббизма крупного бизнеса, каким она была в 1990-е гг., превратилась в активного игрока на субъектном поле политики, подчинив себе не только региональные администрации, но также – бизнес- и медиа элиты;
парламент обрел подчиненную по отношению в исполнительной власти роль в качестве центра формирования политического класса;
– правила политической игры стали более институциализированными (однако кадровая политика не стала более предсказуемой);
– произошла деидеологизация политического поля: переход партийного аппарата и активистов из партии в парию весьма распространен;
– «политика как война» уступила место «политике как торгу»;
– из двух идеально типических фигур политического класса в данный период большее распространение получил «чиновник», однако тип «предпринимателя» не исчез со сцены – он лишь ушел с авансцены политики;
– на передний план в субъектном поле российской политики вышли политические партии, обретшие большее влияние по сравнению с неформальными группами давления. Расширилось число прецедентов рекрутирования политической элиты по каналам политических партий (из недавних примеров – назначение В. Володина вице-премьером, позже – первым заместителем главы Администрации президента; вице-спикера ГД от «Единой России» О.В. Морозова, который в 2012-2015 гг. был начальником Управления внутренней политики АП).
В плане эволюции политического класса наиболее заметным стало возрастание роли управленческой бюрократии. Прежде всего, это нашло выражение в ее численном разрастании: в период с 2002 по 2008 г. ее численность возросла на 30%. В целом за период 2000–2012 гг. их количество выросло примерно в полтора раза. Однако, если судить по оценкам эффективности государственного управления, рост численности (и заметный рост материального вознаграждения) на качестве работы управленческого аппарата пока сказывается слабо. Качество госуправления в 212 странах ежегодно измеряют специалисты Всемирного банка. По итогам рейтинга, эффективность работы российского правительства с 2002 г. изменилась незначительно, а в некоторые годы даже существенно падала. По эффективности госуправления Россия в 2010 г. набрала 41,6 балла (в 2002 г. было 42,9). Для сравнения, у Дании – 100, у Норвегии – 98, у США – 93, у Франции – 89,5.
Но наиболее существенным дефектом отечественной бюрократии видится все же не численность, а мутация ее природы: будучи по исходному формированию агентом государства, вследствие коррупции она трансформируется в агента партикулярных интересов.
Численность политического класса в целом определить сложно, но можно назвать категории, входящие в его состав в настоящее время: депутаты законодательных органов федерального, регионального и местного уровней; члены федерального, региональных и городских правительств, главы региональной исполнительной власти и мэры городов; политические журналисты, технологи, эксперты; консультанты; партийные функционеры, лоббисты. Однако говорить об общем сознании, объединяющем эти различные категории не представляется возможным – так же, как о схожести образа жизни: политические предпочтения, ценностные ориентации, мировоззренческие установки, модели поведения, уровень жизни различных категорий существенно разнятся, что не позволяет характеризовать отечественный политический класс в категориях «трех С».
В соответствии с европейской исследовательской традицией использования оценки материального содержания депутатов национального парламента в качестве ориентира для оценки его статуса, следует отметить, что в соответствии с ФЗ от 8.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по объему социальных гарантий члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы приравниваются к федеральному министру. В отличие от парламентов некоторых других стран члены российского парламента не вправе заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, или состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Однако не является секретом, что немалая часть членов парламента находит возможность обходить эти положения закона. Один из пример – лишение депутатского мандата Г. Гудков в связи с нарушениеимм положения закона, в соответствии с которыми депутат ГД не вправе заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, а также не вправе состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.
В соответствии с упомянутым законом члены парламента обязаны ежегодно представлять декларации о своих доходах и доходах членов семьи, включая несовершеннолетних детей. Анализ деклараций о доходах дает все больше оснований для вывода о слиянии политической и экономической власти в стенах парламента. Еще одна особенность персонального состава последнего – появление в его стенах семейных династий: двух поколений семей Жириновских, Гудковых, Пономаревых, Воробьевых.
Каналы рекрутирования политического класса разнятся применительно к различным его категориям; общим является востребованность качественного образования; на федеральном уровне функцию социализации выполняют ведущие университеты страны (МГУ, СПбГУ, ряд иных). Механизмы рекрутирования разнообразны – от профессиональной компетентности до протекционизма и покупки депутатских мандатов. Обобщения затруднительны вследствие чрезвычайной разнородности категорий политического класса и возможны лишь применительно к его отдельным категориям.
Препятствиями дальнейшему развитию профессионализации отечественного политического класса выступают коррупция, непрозрачность технологий и взаимоотношений.
Пониманию особенностей и перспектив развития отечественного политического класса может способствовать его рассмотрение в контексте мирового опыта. Учитывая, что современные политические институты исторически складывались в Европе, наибольший интерес представляет европейский и североамериканский опыт (как версия европейского). Весьма информативными в данном контексте представляются результаты целого ряда масштабных международных компаративных проектов, некоторые из которых были использованы ниже.
Пожалуй, наиболее «солидным» c точки зрения возраста является политический класс Великобритании, поскольку парламент страны является старейшим из существующих.
Как известно, английский парламент, который обоснованно называют «праматерью парламентов мира», ведет историю с начала XIII в. В 1215 г. была принята знаменитая «Великая хартия вольностей», установившая приоритет закона по отношению к воле короля. В 1258 г. в Оксфорде состоялся первый созыв парламента; первый избранный парламент собрался в Вестминстере в 1265 г. Но потребовалось еще почти 200 лет, чтобы функции парламента были определены и почти 400 лет (принятие в 1689 г. Билля о правах) для установления баланса между королем и парламентом, включая ограничение прерогативы монарха созывать и распускать парламент. В итоге восьми веков развития политическая система Великобритании предстает как основанная на принципе верховенства парламента, являющегося важнейшим основанием конституционного права Великобритании.
Исторической особенностью формирования политического класса Великобритании был определенный социальный профиль политических партий: если консерваторы выступали в качестве пропонентов состоятельных слоев, то либералы, а с 1906 г. – лейбористы позиционировали себя в качестве адвокатов иных социальных групп. Соответственно, высшие классы доминировали в Консервативной партии, тогда как значительное большинство лейбористской фракции составляли выходцы из рабочего класса. Социальный профиль партий определил ведущую роль партий в голосованиях депутатов в Палате Общин: партийная дисциплина на протяжении столетия оставалась важнейшим фактором голосований. Эта тенденция достигла пика между 1945 и 1970 гг.
Подобная жесткая социальная аффилиация блокировала формирование политического класса, поэтому политический класс начал складываться только в конце 1960 – начале 1970-х гг. Тормозили этот процесс ограниченные карьерные возможности, классовые антагонизмы и – не в последнюю очередь – низкие зарплаты.
Ядро политического класса Великобритании традиционно составляют парламентарии, прежде всего, в лице членов Палаты Общин, членство в которой является обязательным шагом к участию в принятии решений, обеспечивает финансовые ресурсы и доступ к следующим этапам политической карьеры, особенно к правительственным постам. Кроме того, в состав политического класса входят также политические консультанты, политические советники министров, референты-советники депутатов, партийные функционеры, аппарат партийных фракций в парламенте, сотрудники think tanks, лоббисты групп интересов. Эти категории взаимосвязаны.
Предпосылки для институциализации политического класса и формирования его состава были созданы партиями. Для обретения места в Палате и региональных легислатурах потенциальным соискателям мест необходимо заручиться поддержкой партии. Члены ПО существенно зависят от своих партий и в целом лояльны своему партийному руководству, хотя в течение последних тридцати лет самостоятельность депутатов несколько возросла. Тем не менее, партийная дисциплина продолжает определять конфигурации голосований в Палате. Поэтому данная около столетия назад несколько обидная для британских парламентариев характеристика Вебера («ныне английские парламентарии, за исключением нескольких членов кабинета (да каких-нибудь чудаков), суть не что иное, как отлично дисциплинированное голосующее стадо… член парламента должен… появиться по требованию “зазывалы” и делать то, что ему прикажет в данный момент кабинет или лидер оппозиции») отчасти сохраняла свою справедливость на протяжении всего прошедшего столетия.
Вследствие традиционно тесных связей между профсоюзами и лейбористской партией они составляли основу рекрутирования партии, однако в последние двадцать лет роль профсоюзов в рекрутировании партии ослабела. Еще одной особенностью Великобритании является тесная связь с политическим классом групп интересов, все большее число обращаются к услугам политических консультантов.
Финансовое положение политического класса за последние двадцать-тридцать лет существенно улучшилось (хотя по оценкам экспертов, уровень материального вознаграждения британского политического класса остается более низким, чем в США и Германии) вследствие чего число постоянных оплачиваемых должностей заметно возросло в партиях, общественных организациях, разнообразных неправительственных структурах, медиа структурах. При этом следует иметь в виду, что ввиду отсутствия соответствующих запретов около двух третей депутатов имеют побочный доход (спонсорство, доли в пакетах акций, дивиденды за членство в советах директоров, землевладение и т. п.), который они обязаны ежегодно декларировать.
Таким образом, решающим фактором профессионализации британского политического класса стали политические партии, важнейшим условием – существенное повышение материального содержания, начиная с 1970-х гг., драйвером этого процесса – изменения в механизмах рекрутирования и организации политических партий, в ходе которых ослабли связи с их материнскими социальными группами.
Сходным образом, в Италии парламент также является важнейшей целью политической карьеры. Именно парламент исторически выступал институтом профессионализации итальянского политического класса; консолидация политического класса страны стала результатом возросшей длительности, интенсивности и специализации работы парламентариев. Практически все члены правительства и почти все евродепутаты от Италии вышли из стен парламента (причем после обретения этих постов они не спешили расставаться со своими мандатами членов национального парламента, что показывает значение последнего для общенационального политического класса). Постпарламентские карьеры нередко протекали в околоправительственных офисах, общественных организациях или партийном аппарате.
Анализ Дж. Сартори показал, что траектория профессионализации итальянского политического класса включала движение от непрофессиональных политиков (рантье, местная знать) к полупрофессионалам (пришедшие из неполитической сферы лица с целью занять политические позиции) к профессиональным политикам в непосредственном смысле слова. В целом траектория профессионализации парламентариев в Италии близка той, что имела место в Германии за исключением характерного для Италии плотного контроля местных сил (сначала землевладельцев, позже – региональных отделений партий), который имел большее значение, чем влияние групп интересов в центре.
Другая особенность итальянского политического класса роднит его с немецким аналогом, а именно – роль политических партий: как и в Германии, важной частью политического класса является партаппарат в центре и на местах. Как и в Германии, итальянские партии (нередко вместе с профсоюзами и местными политическими институтами) являются важным институтом социализации и рекрутирования политиков.
Что касается социального профиля итальянских политиков, то его динамика на протяжении второй половины ХХ в. определялась постепенным вытеснением ранее доминировавших групп (рантье, армейское офицерство, землевладельцы) и укреплением позиций профессиональных политиков (порядка четверти парламентского корпуса второй половины ХХ в. составляли те, кто до избрания в парламент работали в партиях или профсоюзах). При этом партийный опыт, нередко сочетаемый с местным депутатским, остается характерной чертой рекрутирования депутатов парламента.
Анализ карьерных траекторий итальянских политиков, проведенный М. Коттой, показал, что они включают дополитическую стадии (накопление ресурсов), политическую (занятие политических должностей до вхождения в парламент) и парламентскую (обретение позиций в парламенте, что открывает возможность дальнейшего карьерного развития). При этом для наиболее амбициозных политиков парламент нередко является не финальной точкой карьеры, а способом доступа к более важным (правительственные) или более надежным (партии или околоправительственные агентства) политическим назначениям.
Особенностью эволюции итальянского политического класса в конце ХХ в. стала существенная ротация его персонального состава: падение общественного доверия в связи с высокой степенью коррумпированности многих политиков было столь значимым, что привело к дискредитации всего политического класса в целом и повлекло его ротацию за счет привлечения в его состав тех, кто не были политиками в непосредственном смысле слова – авторитетных юристов (судьи, прокуроры) в партиях левой части парт спектре (компартия) и предпринимателей и местных нотаблей на правом партийном фланге. Впрочем, слабость партий не привела к полному вытеснению профессиональных политиков – скорее, правила доступа и нормы политического продвижения стали более размытыми. Начало нового века было отмечено расширением влияния бизнес и медиа элит на политическую сферу. При этом большая часть профессионального политического класса работает в региональных и местных органах.
Случай немецкого политического класса – почти чистый идеальный тип «чиновника» в терминологии Вебера (другим, как отмечалось выше, является «предприниматель»), что соответствует национальной традиции. Процесс политической профессионализации в Германии, хотя и начался позднее, чем в США, однако раньше, чем во многих других европейских странах. Важным рубежом в этом процессе стало введение в 1906 г. зарплат для депутатов Рейхстага. Процесс политической профессионализации в Германии на протяжении ХХ в. имел выраженный институциализированный характер; ключевыми институтами политической социализации и политического рекрутирования в Германии были и остаются – в соответствии с прогнозом М. Вебера – политические партии, причем в такой мере, что К. фон Бойме констатировал «колонизацию общества партийным государством». Удельный вес партийных функционеров в парламенте на протяжении всего ХХ в. не падал ниже отметки в 40%; еще 15–20% депутатов приходили в парламент из профсоюзов. Во второй половине ХХ в. к ним присоединись группы интересов, влияние которых росло по мере усиления позиций государства в управлении, однако по влиянию на политическую жизнь страны они не могут соперничать с партиями.
В литературе идентифицированы две важнейшие институциональные особенности политического класса Германии: значительное число постов, открытых для представителей политического класса, что обусловлено федеративной организацией государства, и огромное влияние политических партий на жизнь общества и государства, что определяет значение партийной аффилиации как благоприятного фактора карьерного продвижения не только в собственно политических офисах, но и за их пределами, но для политической карьеры партийная аффилиация имеет решающее значение.
Значительная роль политических партий определяет относительно скромную роль Бундестага в политической профессионализации. Бундестаг выступает кадровым резервом правительства; парламентское большинство формирует состав правительства, а оппозиционные фракции являют собой «запасной правительственный полк». Центральным влиятельным элементом структуры Бундестага являются фракции, возглавляемые партийными лидерами, тогда как парламентские комитеты (за исключением бюджетного и по международным делам) не играют решающей роли в процессе законотворчества и политической борьбы.
В структуре политического класса выделяют избираемые и назначаемые политические должности и обширный по численности вспомогательный аппарат федерального, земельного и местного уровня: функционеры партий, партийных фракций и комитетов в Бундестаге и парламентах земель; помощники депутатов, аппарат министерств, сотрудники медиа, верхушка групп интересов и т. д. Опыт работы во вспомогательном эшелоне может сыграть важную роль при продвижении на политические должности.
В материальном плане германские политики являются высокооплачиваемой категорией; зарплаты в немецкой исполнительной власти, хотя и не могут конкурировать с доходами в частном секторе, – одни из самых высоких в Европе и уступают только доходам членов Конгресса США. В Германии, как и в некоторых других европейских странах, депутатам разрешено иметь побочный доход, однако все доходы подлежат публичному декларированию. Сочетание различных источников доходов и пенсий различного характера является характерной чертой системы вознаграждения в Германии.
Французский опыт отличается от немецкого еще большим значением административной бюрократии при более слабых политических партиях. В сравнительном плане исторический процесс профессионализации политического класса во Франции, начавшийся в конце XIX в., определялся следующими обстоятельствами: формированием его в недрах обширной и централизованной государственной бюрократии; относительно быстрым обретением французскими политиками профессиональных навыков, хотя их карьера была отмечена немалой долей неустойчивости; относительно медленным развитием политических партий, что замедляло также профессионализацию в целом.
Особенностью современного французского политического класса является доминирование центральной административно-политической бюрократии в его составе при сходстве механизмов рекрутирования и близости интересов различных категорий политического класса. Особенностью французской политии является чрезвычайно подвижная и гибкая грань между политиками и администраторами; административные структуры являются наиболее вероятным путем продвижения в политику. Численный состав политического класса Франции определяется наличием примерно 500 тыс. избираемых постов, из которых незначительная часть относится к национальному уровню. К числу важных постов относятся также должности в национализированных предприятиях, поскольку нередко эти посты занимают бывшие члены Национального собрания или выходцы из других секторов политического класса.
Известный исследователь французской элиты П. Бирнбаум выявил три основных пути продолжения карьеры после перехода из сферы администрирования в сферу собственно политики: дальнейшее развитие политической карьеры посредством обретения депутатского мандата депутата Национального собрания или Сената; занятие руководящих позиций в национализированных предприятиях; возвращение на административное поприще.
Ключевое значение для рекрутирования французского политического класса имеет созданная в 1945 г. Национальная школа администрации (ЭНА): именно ее выпускники составляют костяк управленческой элиты Франции, в том числе высшего уровня, начиная с 1950 г. Определенное значение имеют также Политехническая школа, Центральная школа, ряд бизнес-школ, однако приоритет в подготовке высшего управленческого эшелона – за ЭНА.
Что касается политических партий, то в сравнительном аспекте Франция, конечно, не являлась в такой степени «партийным государством», как Германия, и влияние политических партий на парламентариев не столь прямолинейно, как в Британии, поэтому вклад политических партий в профессионализацию политического класса не имеет критически важного значения (за исключением Коммунистической партии) вследствие их относительно ограниченного масштаба и ограниченных финансовых возможностей, и прослеживается в основном в плане рекрутирования и формирования политических карьер, однако после 1945 г. влияние политических партий существенно возросло, так что порой решения о характере голосования в Национальном собрании принимались в партийных штаб-квартирах.
Французские политики, как и итальянские, имеют право сочетать несколько постов. В соответствии с уточненным в 1985 г. порядком, возможно сочетание двух из пяти следующих постов: депутат Национального собрания или Сената; член Европарламента; депутат регионального уровня; депутат уровня департамента; член городского совета Парижа; мэр города с населением более 20 000 тыс. жителей; вице-мэр поселения с числом жителей более 1000 тыс. чел.
Так же, как и в Италии, определенный ущерб процессу профессионализации политического класса нанесли скандалы, связанные с финансированием партий и избирательных кампаний в 1980-е гг., в связи с чем был предпринят ряд административных реформ, призванных как повысить функциональную прозрачность и финансовую дисциплину в партиях, так и изменить общественное мнение о политической сфере.
Опыт США существенно отличается от европейского по многим параметрам. Американский политик – это политический «предприниматель» в терминологии Вебера вследствие слабости промежуточных институтов между кандидатом и избирателями – партии и группы интересов не играют той роли, которую они выполняют в европейской политике.
Эксперты отмечают, что исторически в США препятствием для быстрой политической профессионализации выступало глубокое недоверие основателей американского государства к правящему классу. Проявлением этого недоверия стало жесткое ограничение сроков нахождения на политических постах – как на федеральном, уровне, и на уровне штатов, поэтому на протяжении всего XIX в. от трети до половины членов Палаты представителей каждого созыва были избраны впервые; традиционным было возвращение к прежнему роду занятий после окончания срока политических полномочий. Положение изменилось в конце ХХ в.; в настоящее время удельный вес тех, чей срок нахождения в Конгрессе составляет не менее 12 лет, составляет 30%.
Г. Копиленд и Й. Борхерт отмечают роль ряда факторов, способствовавших профессионализации политической деятельности: возрастание сферы ответственности легислатур - как в терминах бюджета, так и в плане объема принимаемых решений. Кроме того, институциональные изменения создают преимущества для тех, кто находится на службе длительное время. Организация праймериз и преимущества инкумбентов в финансировании кампаний способствуют переизбранию: порядка 90% инкумбентов, стремящихся к переизбранию, могут рассчитывать на успех. Одна из наиболее приметных характеристик американской политики – это так называемый incumbency advantage. Этот феномен хорошо известен, прежде всего, применительно к членам Палаты представителей. Однако недавние исследования с помощью новых методов количественного анализа на материале сенаторских выборов за период 1948–2008 гг. показали, что данная закономерность в полной мере характеризует как Палату представителей, так и Сенат: число полученных на выборах голосов увеличивается пропорционально времени полномочий сенатора. Те из членов Конгресса, кто все же не стремится к переизбранию, благодаря опыту работы в Конгрессе, могут рассчитывать в частном секторе на более высокую зарплату.
В этих условиях роль партий во многом сводится к предоставлению бренда.
Особенностью США является значительное – порядка 500 тыс. – постов, в органах законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне и уровне штатов открытых для политического класса, что объясняется не только масштабом страны и количеством населения, но также ее федеративным устройством.
Привлекательность Конгресса обусловлена его ролью в процессе принятия решений. Конгресс – центральная арена принятия политических решений; он наделен правом надзора над федеральной бюрократией. Отцы-основатели Конституции определенно делали упор на законодательную власть, посвятив ей первую статью Конституции. Ротонда Капитолия доминирует над горизонтом города, окружающие улицы радиально расходятся от него. Капитoлий символически, физически и буквально является политическим центром столицы.
Партии формируют большинство в Конгрессе, однако их влияние на голосование, в отличие от английского парламента, незначительно; характерное для Европы четкое разделении правящей партии и оппозиции отсутствует, решения принимаются конгрессменами индивидуально, а основную институциональную роль в стенах Конгресса выполняют комитеты и подкомитеты, что отличает организацию работы в Конгрессе от Бундестага, в котором комитетам отведена скромная роль. Слабость партий не в последнюю роль связана с тем, что они не имеют отношения к распределению постов – партийный патронаж над должностями отсутствует. В этом отношении можно вспомнить справедливость констатации Вебера: «Все партийные битвы суть не только битвы ради предметных целей, но прежде всего также и за патронаж над должностями».
Важную роль в политическом процессе США играют группы интересов, которые здесь крайне фрагментированы, объединяющие ассоциации слабы. Это влияние основано на той роли, которую группы интересов играют в финансировании избирательных кампаний. Поскольку политические карьеры зависят от переизбрания, влияние тех, кто обеспечивает финансирование последних, велико. Механизмом организации кампаний являются Комитеты политического действия, представляющие, как правило, узкие экономические интересы. Главная функция комитетов – сбор средств для кампании.
Специфической особенностью корпуса сенаторов как влиятельной части политического класса является приверженность особой атмосфере Сената, отчасти напоминающая клубную с точки зрения важности соблюдения множества писанных и неписаных правил, необходимости ресоциализации новичков и дистанцирования аутсайдеров - даже, несмотря на существенное изменение внутренних правил на протяжении последних десятилетий.
Состав исполнительного органа - администрации - состоит как из тех, для кого политика является профессией, так и тех представителей частного сектора, которые возвращаются в свой бизнес после окончания полномочий.
В США велика роль судебной ветви власти, назначение состава которой нередко происходит по политическим соображениям.
На уровне штатов состав политического класса включает губернаторов, их аппарат, мэров крупных городов. Корпус членов легислатур штатов включает как профессиональных политиков, так и «политиков по случаю».
В литературе идентифицированы две основных модели карьеры, преобладающие среди политиков: карьерные политики (т. е. тот, кто работает в политической сфере до выхода на пенсию) и политические карьеры (характеризует тех, кто оставил политику ради работы в частном секторе). Возможен также третий путь – перехода из частного сектора в политику. Прецеденты его известны – карьера С. Берлускони в Италии или М. Блумберга в США, однако это не слишком распространенный карьерный путь, хотя в последние годы он становится все более распространенным.
В целом же решение о выдвижении принимается индивидуально. Решающим фактором в принятии этого решения является вопрос финансового обеспечения кампании, причем, чем более значимым является пост, тем больше ресурсов требуется кандидату для ведения кампании. Эмпирический анализ подтверждает эту закономерность, как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Многочисленные эмпирические исследования подтверждают позитивную корреляцию между объемом финансирования кампании и голосованием на выборах в конгресс; в легислатуры штатов и на губернаторских выборах. При этом для инкумбента значение финансового фактора имеет меньшее значение, чем для тех, кто борется за свой первый политический пост. В целом финансирование избирательной кампании – ее ключевой вопрос, так что держатели финансов выполняют роль селектората.
Привлекательность политической карьеры в США не в последнюю очередь обусловлена уровнем доходов в этой сфере. Американские законодатели имеют наивысший доход среди своих коллег в развитых странах. Следствием этого является жесткие ограничения на получение побочных доходов, которые не могут превышать пятнадцати процентов зарплаты. Доход законодателя составляет около 150 тыс. долларов США в год с учетом инфляции; пенсия, которую можно получить при достижении 60 лет и после 32 лет службы, достигает 80% зарплаты.
Кроме того, конгрессмен может рассчитывать на льготы общим объемом порядка 160 тыс. долларов США в год на человека и нанимать штат помощников численностью до 18 человек (в случае сенатора число помощников возрастает 34 человек).
Таким образом, ключевой фигурой для американской политики является законодатель, имеющий возможности переизбрания. Альтернативная модель, основанная на партиях или группах интересов, теоретически может возникнуть, однако это маловероятно, поскольку противоречит интересам существующего политического класса.
Изменению этой системы препятствует коллективная заинтересованность политического класса США в сохранении такого порядка.