Информационно-аналитические технологии в политике

Важнейшая характеристика деятельности современного государства — это уровень ее информационно-аналитического обеспечения, оказывающего существенное влияние на все процессы социально-экономического развития общества. Мировой опыт совершенствования государственного управления подтверждает, что информационно-аналитическое обеспечение следует рассматривать как одно из стратегических направлений повышения эффективности деятельности на всех уровнях: государственном, отраслевом, региональном, международном и др. С системной точки зрения, концепция информационного обеспечения органов государственной власти и управления основана на представлении о государстве как сложной многофазной операционной системе, включающей в себя упорядоченное множество объектов организационного управления. Данные объекты, как правило, упорядочены по иерархическим уровням управления согласно действующей в рассматриваемый период организационной структуре, отношения между ними характеризуются связями и процессами управления, подчинения и взаимодействия. Деятельность органов государственного управления в этом свете представляет собой совокупность логически взаимоувязанных массовых действий — операций, направленных на осуществление возложенных на них управленческих функций. Речь, таким образом, идет о своеобразных операционных системах, реализующих класс календарно развивающихся операций, семантика которых определяется компетенцией соответствующих органов.

 Операции могут быть нацелены на достижение как стратегических целей государства, так и решение задач более низких уровней. Операции могут быть упорядочены по времени, последовательности их выполнения и составу участников — властных органов, других юридических и физических лиц. Именно для реализации операций государственного управления и необходим комплекс организационно-методических и технических средств и технологий информационно-аналитического обеспечения. Информационно-аналитические технологии (далее ИАТ) — это совокупность методов сбора и обработки информации, характеризующей объект управленческого воздействия (социальные, политические, экономические и другие процессы), специфических приемов их диагностики, анализа и синтеза, а также оценки последствий принятия различных вариантов политических решений. ИАТ направлены на обеспечение деятельности лиц, принимающих управленческие решения в условиях дефицита времени, при неполноте сведений об исследуемых процессах, нечеткости, противоречивости или частичной недостоверности информации . Представляя информационные фрагменты в системном виде, данные технологии позволяют собрать рассеянные данные в своего рода «мозаику», создать целостную картину происходящего и спрогнозировать на перспективу действия различных факторов, структур, групп интересов и т. п.

 Представляется целесообразным акцентировать внимание на качественном признаке «аналитичности», позволяющем выделить данный вид технологий из ряда обычных информационных и коммуникационных технологий, несомненно оказывающих огромную помощь в рутинной работе государственных органов власти. Действительно, простое добавление слова «аналитический» к названию создаваемой информационной системы мало что меняет в реализуемых системой функциях, которые иногда почти ничем не отличаются от, например, редакторских или чисто справочных. Например, информационно-справочную систему на персональном компьютере, позволяющую за несколько секунд найти электронную карточку с нужной информацией, отредактировать ее и красиво представить, благодарный пользователь именует «аналитической». Однако, аналитическое обеспечение принятия решений требует от информационных технологий намного большего. Иначе, при всей важности информационных технологий в процессах подготовки и принятия решений, их роль еще долго останется вспомогательной и второстепенной. Информационно-аналитические технологии поддержи процесса принятия решений, согласно классическому определению Майкла Скотта-Мортона (Michel Scott-Morton), «объединяют интеллектуальные ресурсы человека с возможностями компьютера в целях повышения качества принимаемых решений. Они представляют собой компьютеризованные системы поддержки принятия решений управленцами, имеющими дело со сложно структурированными проблемами».

Приведенное определение, тем не менее, оставляет открытыми ряд вопросов: кто является лицом, принимающим решения? Какого рода данные выступают вводными для процесса принятия решений? Что представляет собой сам процесс принятия решений? Какого рода риски и ограничения ассоциируются с процессом принятия решений? Каким образом решения на выходе данного процесса оцениваются, реализуются и отслеживаются? Таким образом, понимание природы ИАТ поддержки принятия решений предполагает формулирование некоторой упрощенной модели принятия решений: определенного набора видов деятельности, поддержку которых осуществляют ИАТ. Ключевые элементы такой модели могут быт представлены следующим образом: лицо, принимающее решения: индивид или группа лиц, уполномоченная принимать конкретное решение; совокупность вводных процесса принятия решений: данные, числовые или качественные модели для интерпретации данных, исторический опыт с аналогичными наборами данных либо аналогичными ситуациями, требующими решения, а также различные культурные и психологические нормы, ограничения, ассоциируемые с процессом принятия решений; процесс принятия решений: осознанная последовательность шагов, необходимых для преобразования элементов ввода в элементы вывода в форме решений; совокупность элементов вывода процесса принятия решений: включая сами решения, а также (в идеале) набор критериев оценки соответствия принятых решений определенным целям, потребностям или исходным проблемам, инициировавшим процесс принятия решений.

Данная модель, в достаточной степени упрощенная, тем не менее подсказывает нам, что разговор о ИАТ поддержки принятия решений вне конкретной сферы принятия решений не может быть содержательным и плодотворным. Даже если мы выделим всего два значимых параметра — а именно, временные рамки принятия решения, а также риски и ограничения, ассоциируемые с процессом принятия решения, — станет очевидным, что существуют значительные количественные и качественные различия между принятием решений в государственных ведомствах, общественных организациях и коммерческих компаниях. Наконец, сам процесс принятия решения требует определенной дезагрегации в виде последовательности шагов, в целях выявления места и роли ИАТ на каждом из этих этапов.

Типовой процесс принятия решения применительно к тематике данного материала, можно упрощенно представить в виде следующей последовательности: 1. Инициирование решения как результат осознанной потребности в изменении исходного состояния управляемой системы. На этом этапе происходит поиск и сбор вводных элементов, необходимыхдля структурирования, оценки и принятия решения. 2. Структурирование решения, когда решение формируется, моделируется и изучается на предмет возможных и желаемых последствий, обстоятельств, а также взаимосвязей с другими решениями. 3. Принятие решения, когда один из альтернативных вариантов решения признается оптимальным с точки зрения решения исходной проблемы. 4. Имплементация решения, когда содержание принятого решения доводится до конкретных исполнителей и реализуется на практике. 5. Оценка решения, когда отслеживается реализация принятого решения с точки зрения эффектов управленческого воздействия на исходную ситуацию согласно намеченным целям и критериям оценки.

СПППР (Система поддержки принятия политических решений) обеспечивают поддержку данного процесса принятия решений на каждом из выделенных этапов. 1. На этапе инициирования решения СПППР предоставляют доступ к данным, необходимым в качестве вводных для процесса принятия решений (статистическим, нормативно-правовым, финансово-экономическим, организационно-техническим и т. д.). 2. На этапе структурирования решения, СПППР обеспечивают средства и модели для упорядочения вводных некоторым осмысленным образом, позволяющие оценить потребности заинтересованных сторон, возможные последствия и их вероятностные значения и другие элементы контекста. 3. На этапе принятия решения, СПППР способны автоматизировать полностью либо частично данный процесс, производя оценку и сравнение нескольких альтернатив с точки зрения оптимального соотношения заданных критериев, с помощью таких инструментов, как экспертные системы и модели с элементами искусственного интеллекта.4. На этапе имплементации решения СПППР обеспечивают оперативное доведение содержания принятого решения до конкретных исполнителей и контроль за исполнением. 5. На этапе оценки решения СПППР обеспечивают инструментарий для отслеживания результатов согласно принятому набору количественных и качественных критериев оценки результативности и эффективности.

Особую значимость приобретает информационно-аналитическое обеспечение высших звеньев государственной власти и управления, в компетенцию которых входит генерация стратегических целей (доктрин), выбор политического курса страны, анализ упреждающих сценариев развития кризисных ситуаций в обществе и в мире. Эффективность работы высших органов представительной, исполнительной и судебной власти всех уровней в значительной мере определяется качеством и оперативностью их информационноаналитического обслуживания. Эта проблема должна решаться по многим направлениям. Одно из них — разработка и применение автоматизированных систем административного управления и контроля офисного типа, создаваемых на основе внедрения новых информационных технологий. Эти системы должны обеспечивать работников аппарата качественной и своевременной информацией, создавать условия для ее оперативного нахождения, анализа, оценки и представления пользователям в необходимом виде в требуемое время. Данный класс информационных систем использует не только информацию конкретной организации, где размещаются данные системы, но и информационные ресурсы других органов, используя для этого различные каналы связи, коммуникации и средства взаимообмена данными. Информационная система, обеспечивающая деятельность объектов данного типа, должна иметь соответствующие программно-технические средства для коллективной и индивидуальной подготовки и принятия решений, быть многопользовательской, многофункциональной, территориально распределенной, обеспечивать возможность удаленного доступа к базам данных высших федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и других организаций, как отечественных, так и зарубежных.

Рассмотрим в качестве примера информационно-аналитическое обеспечение деятельности высшего законодательного органа власти — парламента5. Основными целями такого обеспечения в данном случае являются: — повышение эффективности законотворческой деятельности; — обеспечение эффективности принятия стратегических решений в штатных и кризисных ситуациях; — совершенствование взаимодействия руководства и парламентариев с гражданами и другими органами государственной власти; — повышение эффективности функционирования аппарата. Этому и призвана способствовать информационно-коммуникационная система, выполняющая следующие функции: — информационное обеспечение деятельности парламентариев, комитетов, комиссий и подразделений аппарата; — формирование и ведение информационных фондов; — информационное взаимодействие (включая электронную почту) парламентариев, комитетов, комиссий и подразделений аппарата как между собой, так и с внешними абонентами; — обеспечение прохождения законодательных актов и законопроектов; — обеспечение информационно-аналитической деятельности органа законодательной власти; — обеспечение коллективной подготовки и принятия решений; — обеспечение документооборота и делопроизводства;— обеспечение редакционно-издательской деятельности; — доступ пользователей к информационным фондам и базам данных органа законодательной власти, других органов государственной власти и организаций, отечественных и зарубежных; — обеспечение офисной деятельности отдельных парламентариев, членов комитетов, комиссий и подразделений аппарата; — технологическое обеспечение заседаний; — информационное обеспечение поездок делегаций и отдельных парламентариев, а также выездных мероприятий органа законодательной власти.

Основу информационного обеспечения системы составляют базы данных, электронные справочники, архивы и гипертекстовые документы, которые в своей совокупности образуют информационный фонд органа законодательной власти. Его предназначение — создавать такие условия, когда необходимая руководству, парламентариям, сотрудникам аппарата информация может быть оперативно найдена, проанализирована, оценена и представлена в удобном виде. В структуре информационного фонда можно выделить три уровня обработки информации: — верхний — включающий централизованные информационные ресурсы общего назначения, обеспечивающие решение задач Парламента в целом, его палат (для двухпалатных парламентов) и отдельных подразделений; — средний — локальные информационные фонды, обеспечивающие выполнение функций структурных подразделений органа законодательной власти, т. е. комитетов, комиссий, аппарата; — нижний — индивидуальные информационные фонды парламентариев и сотрудников аппарата. Базы данных, в свою очередь, по принадлежности делятся на собственные и внешних организаций. Последние подразделяются на БД, установленные в данном органе власти целиком или фрагментарно, и те, к которым пользователи подключаются через коммуникационные средства. По содержанию информации БД классифицируются на правовые, экономико-статистические, справочно-аналитические, внутрипарламентские. По составу информационная система обеспечения деятельности высшего органа законодательной власти может включать в себя: информационно-справочный центр; информационно-коммуникационный центр; информационно-аналитический центр; ситуационный центр; технологическая автоматизированная информационная система документооборота и делопроизводства; информационные системы подразделений, установленные в комитетах, комиссиях и в подразделениях аппарата; система обработки и хранения секретной информации; электронные офисы руководства; электронные офисы парламентариев; мобильные информационные системы; система технологического обеспечения заседаний; система управления, администрирования и информационной безопасности информационной системы; центр обучения парламентариев и сотрудников аппарата. Кроме того, функционирование системы поддерживается внешними сетями передачи данных.

Информационно-аналитическое обеспечение деятельности высшего органа исполнительной власти — правительства — наряду с общими принципами и подходами, упомянутыми выше, имеет и свою специфику. Типовыми процессами и процедурами, подлежащими автоматизации и информатизации, здесь являются: регистрация документов, контроль за их подготовкой, прохождением и исполнением, сбор данных по обсуждаемым вопросам с учетом того, какие решения принимались ранее и какими документами сопровождались, что было «исполнено — не исполнено», кому поручалось дальнейшее сопровождение вопроса, как в результате закрыт вопрос и т. д. В ходе выполнения этих работ необходимо проводить информационно-аналитические расчеты, интегрировать данные показателей в разрезе, например, отраслей, подотраслей, видов деятельности, регионов, городов, зарубежных государств. Одновременно может потребоваться подготовить аналитический доклад, отредактировать текст, построить наглядные диаграммы, графики, оформить проекты законов, соглашений, распоряжений, поручений, переслать на согласование и визирование в другие смежные подразделения аппарата и взаимодействующие с ними объекты организационного управления.

Информация, предоставляемая пользователям в режиме коллективного анализа и обсуждения принимаемых решений (это относится, например, к обеспечению правительства), может потребовать применения средств наглядного отображения и оперативной передачи данных (видеоконференций, экранов, проекторов), электронного голосования, лингвистических систем электронного перевода и т. д. При этом следует отметить, что использование в этих целях электронных систем должно подвергаться сертификации и лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Особую роль в информационно-аналитическом обеспечении деятельности высших органов государственной власти играют ситуационные центры.

Современная общественно-политическая и социально-экономическая жизнь, которая отличается высокой динамичностью протекающих процессов, большим объемом данных, необходимых для анализа, увеличивает вероятность необоснованности решений органов государственной власти во всех сферах управления из-за того, что интеллектуальные способности человека могут войти в противоречие со сложностью переработки значительных объемов информации и стремлением избежать ошибок при принятии ответственных управленческих решений. Преодолевается данное противоречие расширением коллектива лиц, участвующих в процессе выработки и принятия решений, и использованием современных информационно-аналитических технологий поддержки их деятельности на основе методических, программно-инструментальных и технических средств. Эффективной формой информационно-аналитических систем, объединяющих эти средства, являются ситуационные центры, которые находят все более широкое применение как инструмент поддержки управленческой деятельности. Можно выделить ряд признаков «ситуационности» проблемы, указывающих на целесообразность их решения с помощью информационно-аналитических технологий, поддерживаемых ситуационными центрами: неформализуемость, неопределенность описания проблемы; взаимовлияние множества факторов; большие объемы неявной информации; хаотичность изменения ситуации. Ситуационные центры, в отличие от традиционных систем автоматизации управления, дают возможность в процессе проведения совещаний наиболее полно и оперативно представлять на экранах коллективного пользования информацию о ситуации, а также просчитывать и анализировать в режиме реального времени последствия управленческих решений. Ситуационная комната представляет собой взаимоувязанный комплекс методических, функциональных, информационных, программно-технических и организационно-кадровых средств, предназначенных обеспечивать всестороннюю комплексную оценку положения дел и оперативную выработку решений, в том числе и в кризисных экстремальных ситуациях. Данный комплекс помогает провести сравнительный анализ вариантов предлагаемых решений, обеспечить достоверной, точной и своевременной информацией в удобной и наглядной форме, предоставить широкие возможности для вывода информации на различные средства отображения коллективного и индивидуального пользования, подключения различных типов периферийных устройств в систему коллективного принятия решений. Ситуационная комната — высшая форма экспертных систем, позволяющая подготавливать данные для выработки решений в сложных управленческих ситуациях в режиме реального времени. Обеспечивая функцию мониторинга, она должна базироваться на экспертной системе слежения за развитием событий и раннего предупреждения нежелательных изменений обстановки. Важной функцией является также оценка политических рисков принимаемых решений.

 Информационно-коммуникационные системы (ИКС), предназначенные для обеспечения индивидуальной и коллективной деятельности членов высших органов государственной власти и сотрудников аппарата, с учетом важности решаемых задач, сложности сбора и обработки информации, территориальной рассредоточенности относится к классу больших территориально распределенных систем государственного значения. Создание подобных систем должно базироваться на концептуально единой интегрированной системной архитектуре программно-технических средств с широкими функциональными возможностями и предполагает использование общепринятых стандартов. Главные принципы построения подобных ИКС — открытость, простота управления и администрирования, модульность, защищенность — позволяют достичь необходимой надежности функционирования при оптимальном соотношении таких параметров, как стоимость, производительность и возможности эволюционного развития. Создание подобных систем должно базироваться на концептуально единой интегрированной системной архитектуре программно-технических средств с широкими функциональными возможностями и предполагает использование общепринятых стандартов. Действительно, информация, необходимая для выработки и реализации адекватных политико-управленческих решений, порой бывает рассредоточена по множеству информационных фондов и баз данных. В частности, она может быть получена из систем оборонных, правоохранительных, других министерств и ведомств, региональных информационных фондов, информационных банков предприятий и организаций различных форм собственности, независимых аналитических центров, информационных агентств и т. д. Однако информационное взаимодействие государственных органов затруднено как в методическом, так и в организационном отношении. Даже знание о наличии необходимой информации не гарантирует ее получения, ибо отношения между источниками и потребителями информации в целом не регламентированы.

Государственные органы, как правило, не заинтересованы в предоставлении информации, находящейся в их распоряжении или являющейся продуктом их собственной деятельности, ибо не могут в полной мере отвечать за то, как она будет использована после передачи. Кроме того, зачастую не обеспечены методологическое единство деятельности государственных органов, сопоставимость исходных данных, получаемых из разных источников. Информатизация государственных органов, проводимая в рамках соответствующих федеральных и отраслевых программ, ограничена фактически созданием ведомственных информационных систем, а это нередко порождает параллелизм в работе. Организационно-технические решения в таких случаях слабо координируются, что приводит к распылению бюджетных средств.