Отношения Центра и регионов

Объективные факторы определяют перманентную турбулентность регионального среза российской политики и принципиальную невозможность «раз и навсегда» решить проблему обеспечения территориальной консолидации — поддержание последней требует постоянных концептуальных усилий. Исключительные масштабы страны (Россия — самое пространственно обширное государство мира, которое в два раза превосходит следующее за ней второе государство — Канаду и значительно опережает такие большие по территории страны, как Китай, США и Бразилия) и ее чрезвычайное разнообразие (территориальные, социально-экономические и иные параметры субъектов разнятся в сотни раз) предопределяют то, что территориальная и политическая консолидация и управление таким сверхсложным объектом предстают серьезным вызовом для субъекта управления.

Определяющими для российской модели территориального баланса между центром и регионами являются огромные различия между субъектами Российской Федерации. Если этно-конфессиональные различия относительно невелики, то экономические различия между территориями являются беспрецедентными. При этом крайняя экономическая неоднородность российской территории является новейшим историческим феноменом, возникшим в течение последних двадцати лет в ходе радикальных реформ 1990-х годов, и их смысл заключался в том, что в ходе реформ заметно усилился сырьевой профиль российской экономики, что в условиях неравномерного распределения ресурсов дало картину крайнего неравенства в экономическом положении российских регионов. В частности по объему валового регионального продукта разрыв между российскими регионами составляет порядка 2,5 тыс. раз. Наибольший валовой региональный продукт характерен для Москвы, наименьший — для Эвенкии и Ингушетии. Разрыв в валовом региональном продукте между лидером Москвой и Ингушетией составляет 2,5 тыс. раз. Диспропорцию определяет наличие в России только двух действительно богатых субъектов Федерации (Москва и Ханты-Мансийский АО), которые как минимум на порядок, т.е. в 10 раз, сильнее всех остальных субъектов. Если посмотреть более широко, то диспропорцию российских территорий определяет экономическая мощь большой пятерки (Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, или т.н. Тюменская область). С другой стороны, полюсом, формальной бедности являются республики Северного Кавказа. Таким образом, в связи с такой аномальной экономической неоднородностью в России актуальна проблема сглаживания социально-экономических различий между регионами и нахождение баланса между полюсами богатства и бедности.

О масштабе демографических различий говорит то, что в Москве проживают 7–10% населения, в Московской области еще плюс 5%, далее в порядке убывания следуют Красноярский край, Санкт-Петербург, Свердловская, Ростовская области, Башкирия, Татарстан, Челябинская и Нижегородская области. По территории наибольший субъект — Якутия (18% территории), и Красноярский край с автономными округами (14% территории), т.е. около трети территории составляют два субъекта. Особенностью России является крайне неравномерное распределение населения. В целом по стране плотность населения низкая — 8 человек на квадратный километр. На Востоке (т.е. Сибирь и Дальний Восток) проживают 20% населения, плотность которого на Дальнем Востоке составляет 1 человек на квадратный километр, в Сибири — 4 человека на квадратный километр.

Р. Ф. Туровский. Центр и регионы: проблемы политических отношений

Следует отметить, что разница параметров субъектов РФ оказывает заметное влияние на участие их жителей в политике. При этом наиболее значимым фактором проецирования региональных различий на политику является конфигурация географического расселения населения, поскольку в рамках различных поселенческих моделей формируются различные модели политических ориентация и политического поведения. В настоящее время мозаичное разнообразие отечественной региональной поселенческой структуры  эксперты систематизируют  посредством типологии, представляющей четыре типа регионов.

Россия-1

«Первая Россия» — страна больших городов. Их количество невелико — 73 из более чем тысячи российских городов, если считать крупными все города с населением свыше 250 тысяч человек. Однако только в 12 городах-миллионниках, включая федеральные, и еще в двух близких к ним по численности (Красноярск, Пермь — 970–990 тыс. человек) суммарно проживает более 21 % населения страны, то есть каждый пятый россиянин. В том числе в Москве и Санкт-Петербурге — каждый девятый житель страны.

Преимущества федеральных городов очевидны — это лидеры постиндустриальной экономики с высоким уровнем развития: душевой валовый региональный продукт (ВРП) Москвы составляет 47 тыс. долларов по паритету покупательной способности, Санкт-Петербурга — 22 тыс. долларов, что сопоставимо с показателями развитых стран. В федеральных городах живет образованное население — высшее образование имеет 42 % взрослого населения Москвы и 37 % — С.-Петербурга. В них же самый разнообразный рынок труда и больше всего высокооплачиваемых рабочих мест. При этом Москва существенно опережает северную столицу по всем экономическим показателям, включая душевые доходы населения: в Питере они на 40 % ниже и почти такие же, как в Московской области. Но различия не отменяют главного — в двух столицах более модернизированный образ жизни большинства населения. Возрастная структура населения федеральных городов сильно постарела, доля жителей пенсионного возраста в Москве и С.-Петербурге достигла 24–25 %.

В экономике других городов-миллионников (Уфы, Перми, Омска, Челябинска и Волгограда), хотя и доминируют промышленные предприятия-гиганты (нефтеперерабатывающие и металлургические), в структуре занятости нашли отражение постиндустриальные трансформации с акцентом на  сервисные отрасли, хотя и разноскоростные. Соответственно, во всех городах-миллионниках изменилась структура занятости в пользу квалифицированных «белых воротничков» и бюджетниках, занятости в малом предпринимательстве. Именно в крупнейшие города направлена российская миграция: только Московская столичная агломерация и С.-Петербург с Ленинградской областью концентрируют соответственно 60 и 20 % всей чистой миграции в России, (другие крупнейшие города притягивают мигрантов в основном из своего региона, в первую очередь — молодежь, приехавшую получать высшее образование).

Если в «первую Россию» включить и города с населением свыше 500 тыс. человек, это повышает ее долю в населении до 30 %, а если включить в «первую Россию» все города с населением более 250 тыс. человек, суммарно в них живут почти 40 % россиян, или 53–55 млн. человек. Конечно, это разные города, поэтому границу «первой России» можно проводить по разным критериям — исходя из динамики трансформаций (тогда это полумиллионники) или из устойчивости (тогда, с некоторыми исключениями, это города с населением более 250 тыс. человек). Именно в крупных и крупнейших городах концентрируются 35 млн. российских пользователей Интернета (по некоторым оценкам, всего их уже 50 млн.) и российский средний класс.

Россия-2

«Вторая Россия» — страна промышленных городов с населением от 20–30 до 250 тыс. человек, хотя к ним нужно добавить и некоторые более крупные: население Череповца, Нижнего Тагила, Магнитогорска, Набережных Челнов, Сургута достигает 300–500 тыс. человек, а Тольятти — более 700 тысяч. Далеко не все города сохранили прежнюю промышленную специализацию, но дух ее все еще силен. В дополнение к значительной индустриальной занятости (так называемые «синие воротнички») в этих городах много бюджетников. Возможности развития малого бизнеса ограничены. Во «второй России» живет более четверти населения страны, а в самой нестабильной ее части — монопрофильных городах — около 10 %.

Кризис 2009 года сильнее всего ударил по моногородам металлургической и машиностроительной специализации.  Если случится удар нового кризиса, именно для «второй России» он будет сильнейшим шоком – в условиях кризиса промышленность падает сильнее прочих отраслей экономики. Другой работы в этих городах почти нет, мобильность и конкурентоспособность населения невысоки.

Судьба городов России-2 существенно зависит от того, где расположены средние города, как промышленные, так и почти утратившие эту функцию. Если вблизи крупных агломераций — за их будущее не внушает опасений. Если же место локализации проблемно, город может сдаться до размеров и функций локального центра, обслуживающего окружающую территорию.

Россия-3

«Третья Россия» — огромная по территории периферия, состоящая из жителей села, небольших поселков городского типа и малых городов. Суммарная их доля — немногим более трети населения страны. «Депопулирующие» малые города и поселки с сильно постаревшим населением разбросаны по всей стране, особенно их много в Центральной России, на Северо-Западе, в промышленных регионах Урала и Сибири.

Сельское население концентрируется в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах, где сосредоточено 27 % сельских жителей страны. Южное «русское» село сохранило свой демографический потенциал и ведет интенсивное личное подсобное хозяйство на плодородном черноземе, за счет чего и выживает. Крупный агробизнес вкладывается в наиболее доходные и нетрудоемкие отрасли земледелия, лишая многих сельских жителей работы, а молодежь массово покидает село и перемещается в города, процесс урбанизации продолжается.

В других регионах жизнеспособны только пригородные села, расположенные вблизи крупных городов, их население моложе и мобильнее, больше зарабатывает, поскольку значительная его часть — трудовые маятниковые мигранты, работающие в крупных городах.

Дееспособное население периферий зарабатывает на жизнь промыслами, подсобным хозяйством.

Россия-4

Если три предыдущие России выделены в рамках центро-периферийной модели (которая объясняет социальные различия географическим фактором), то от этой модели придется отказаться при выделении «четвертой России». Так можно назвать слаборазвитые республики Северного Кавказа и, в меньшей степени, юга Сибири (Тыва и Алтай), где суммарно живет менее 6 % населения страны. В этих республиках есть и крупные, и небольшие города, но почти нет промышленных, мало городского образованного среднего класса, и он вымывается, мигрируя в другие регионы. В «четвертой России» численность сельского населения растет, и оно пока еще молодо - в отличие от других регионов страны. Сельская молодежь активно перемещается в региональные центры, но в них почти нет работы. «Четвертая Россия» сильнее поражена коррупцией, в ней острее межклановые, этнические, религиозные противоречия. Население крупных городов Северного Кавказа, безусловно, более модернизировано, но пока не в той степени, чтобы сформировать модернизационный тренд для своей республики.

Перспективы сепаратизма «четвертой России» незначительны - подавляющее большинство жителей республик Северного Кавказа чувствуют себя россиянами. Но проблем много, в их решении огромную роль играет политика федеральных властей, поэтому крайне важно, чтобы выделенная слаборазвитым республикам федеральная помощь расходовалась разумно и прозрачно.

Учитывая, что каждый пятый россиянин живет в городах-миллионниках, включая федеральные, и в близких к ним по численности населения (а если взять за нижнюю границу города-полумиллионники, то в крупнейших городах живет почти каждый третий, то политическую проекцию  географии страны определяет не традиционная географическая карта с маленькими кружочками городов, а та, что включает огромную Московскую столичную агломерацию (13 % населения или каждый восьмой житель России) и дюжиной других крупных агломераций. Структура расселения и соответствующая ей структура экономики во многом определяют политические ориентации и модели политического поведения населения.

Исторической особенностью российских регионов была их низкая субъектность: составлявшие Российскую империю и Советский Союз территории не обладали значимой политической самостоятельностью. Обретение принципиально новой степени региональной свободы в Российской Федерации 1990-х стало политической новацией. Второй раз в российской истории (после распада территории в период Гражданской войны 1918–1920 годов) регионы в лице региональных элит обрели статус субъектов общенациональной политики.

В течение последней четверти века баланс политико-административных полномочий центральной и региональной властей в РФ неоднократно менялся. Эксперты отмечают: не в последнюю очередь это определено тем, что конституция 1993 г. определяет только общие рамки отношений между центром и регионами, однако не задает параметры формирования региональной власти, что определяло возможности изменения баланса полномочий центра и регионов. Процесс эволюции отношений центра и регионов в течение 25 лет прошел ряд существенно отличных этапов, наиболее значимыми из которых были следующие.

1. 1990–1995 гг. Доминирующая тенденция данного периода — расширения полномочий региональных властей. Стартовой точкой процесса усиления политического влияния региональных элит можно считать 1990 год, ознаменовавшийся проведением в регионах на альтернативной основе выборов новых Советов и усилением советской власти по сравнению с партийной. После событий 1991 г. на смену партийной власти пришли назначенные президентом губернаторы. Отличительная черта этого периода — двоевластие в лице исполнительной власти и Советов, в ходе которого был сформирован Совет субъектов Федерации, претендовавший на роль арбитра в противостоянии ветвей федеральной власти. Формирование этого органа стало первой значимой попыткой региональной власти обрести статус самостоятельного актора российской политики. Однако эта попытка потерпела поражение в ходе событий 1993 г. в Москве. Доминирующая тенденция по-разному реализована в двух категориях регионов: в национальных республиках власть формировалась на основе выборных механизмов без участия центра, тогда как в остальных регионах президент России назначал глав региональных администраций, что определило складывание асимметричного баланса в отношениях центра и регионов вопреки положениям ст. 11 конституции, провозглашавшей равенство всех субъектов Федерации. Сглаживать асимметрию были призваны полпреды президента РФ в субъектах Федерации, однако в тот период они только усиливали дисбаланс, так как назначались преимущественно в те субъекты, главы которых были назначены президентом, тогда как институт полпредов к концу периода действовал только в 5 республиках.

2. Проведение в 1995–1999 гг. во всех регионах выборов глав исполнительной власти и формирование на этой основе нового состава Совета Федерации (большинство в нем составили губернаторы, пришедшие к власти путем выборов) положили начало новому этапу консолидации региональных лидеров и превращению региональных элит в самостоятельный и все более влиятельный субъект российской политики. Это определило меры Москвы по сдерживанию чрезмерного уисления регинальной вольницы посредством назначения полпредов президента во все субъекты Федерации (включая лидеров регионального сепаратизма — Татарстан, Башкирия, Якутия) и активную поддержку органов местного самоуправления.

Политическое и экономическое усиление региональных элит в постсоветской России было амбивалентно по своим характеристикам и последствиям. С одной стороны, сильная региональная власть была необходимым условием эффективного управления страной в целом. С другой — чрезмерное усиление власти в регионах стало следствием ослабления центральной власти в России, когда последняя оказывалась не в состоянии осуществлять свойственные ей функции. Наиболее ярким проявлением кризиса в отношениях Москвы и регионов стали две чеченские войны. Стремление к преодолению регионального сепаратизма предопределило серьезные меры по корректировке отношений столицы и провинций.

3. В период 2000–2004 гг. был предпринят комплекс мер по возврату центром атрибутивных полномочий, что включало создание федеральных округов и серьезное укрепление института полпредов президента РФ с существенным расширением его функций; реформа Совета Федерации (если в 1990 гг. СФ ФС РФ включал глав законодательной и исполнительной ветвей власти регионов, то отныне СФ стал включать представителей исполнительной и законодательной ветвей власти); приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными нормами; усиление функциональных вертикалей федеральных органов исполнительной власти; устранение договорной практики в отношениях Москвы и регионов; серьезные меры по восстановлению информационного пространства страны. Результатом этих мер стало усиление централизованного контроля над институтом выборных губернаторов. Отказ от губернаторских прямых выборов на этом этапе не нашел поддержки. Однако предложение о назначении губернатора было реализовано на следующем этапе.

4. 2005–2012 гг. Главным содержанием этого этапа стал переход к мягким назначениям губернаторов, когда президент предлагает кандидатуры, а региональные власти за одну из них голосуют. В 2005 г. федеральный закон ввел еще одну возможную процедуру выдвижения кандидатов партии, одержавшей победу на выборах в региональные законодательные собрания. Сейчас это партия «Единая Россия». Существенным нововведением стало право президента РФ отстранять от должности выборных губернаторов, а также практика назначения губернаторами «вырягов». Знаметной тенденцией этого периода стал кризис региональных элит.

5. С 2012 г. по настоящее время — возвращение к практике губернаторских выборов. Это было связано с выявлением издержек назначения губернаторов: оказалось, что, несмотря на ограниченную электоральную активность, избиратели дорожат своим правом выбора, что актуально с учетом роли выборов не только как механизма рекрутирования власти и инструмента качественного социологического исследования, но также в качестве клапана выхода общественного недовольства и в связи с потенциальным накоплением протестных настроений в условиях отсутствия такого клапана.

Таким образом, на протяжении последней четверти века отношения центра и регионов претерпели глубокую трансформацию, в процессе которой существенным изменениям подверглись ключевые параметры взаимодействия — политико-правовые основы отношений, их содержание и механизмы. Если смена политико-правовых основ была определена отказом от унитарных отношений в пользу федералистских, то изменение содержания было вызвано динамикой двух тенденций. На первом этапе, в начале 1990-х годов, произошел отказ от долгосрочной стратегии в пользу ситуативных установок и корпоративных интересов федеральной власти. Смена лиц на президентском Олимпе обусловила отказ от политической конъюнктуры в отношениях «центр — регионы» в пользу стратегических целей восстановления единства Федерации. Что касается изменения механизмов, то в 1990-х годах на смену всеобъемлющему контролю центра над регионами (характерному для советского периода и осуществлявшемуся в режиме силовых и директивных стратегий) пришли компромиссные стратегии политического торга. Реализация региональной политики В. Путина предполагает, что при сохранении компромисса в качестве «рамочной» основы взаимодействия содержание компромисса изменится. В течение 1990-х годов компромисс между слабым центром и сильными элитами регионов предоставлял последним политическую автономию и статус политического актора общероссийского масштаба в обмен на политическую лояльность. Заключенный в рамках 2000-х годов административно-правовой реформы компромисс предполагал, что главным субъектом политического процесса остается федеральная власть, а региональные элиты, сохранив определенные ресурсы влияния, утратят роль независимых властных центров и статус самостоятельных политических акторов общероссийского масштаба. Регионы получили гарантии экономической помощи центра в обмен на поддержку Москвы в ходе федеральных выборов.

Таким образом, в 1990-х годах, несмотря на существенное изменение территориально-государственного устройства России, механизмов формирования политических элит (на смену принципу назначения пришли выборы) и характера взаимодействия федеральной и региональной элит, федеральный центр сохранил приоритет в отношениях с региональными элитами.

«Перетекание» властных полномочий из центра в регионы на протяжении 1990-х годов имело временный характер и было обусловлено заинтересованностью федеральной исполнительной власти в политической поддержке со стороны региональной элиты в борьбе с конкурирующими группами центральной элиты. Зачастую противостояние центр–регионы представляло собой проекцию конфликтов между различными сегментами центральной элиты на региональный уровень. Примером может служить затяжной конфликт в Чеченской республике, одной из существенных составляющих которого явилось противостояние различных московских групп при их взаимной заинтересованности в сохранении высокого потенциала напряженности, создающей благоприятные условия для реализации криминальных и полукриминальных схем управления финансовыми потоками. Российский федерализм 1990-х годов был номинальным; «региональная вольница» 1990-х стала возможной благодаря заинтересованности или попустительству федеральной власти, у которой просто не доходили руки до регионов вследствие поглощенности внутримосковскими конфликтами. Поэтому формирование концептуальной, продуманной региональной политики федерального центра остается актуальной задачей руководства страны. То же можно сказать и о национальной политике.

Факторами, определяющими приоритет федеральной политической элиты по отношению к региональной, выступают: концентрация финансовых ресурсов в федеральном центре (или плотный контроль федерального центра над материальными, природными и иными имеющимися в регионах ресурсами); исторические традиции политического развития и политической культуры России, определяющие преимущественно подданнический модус отношений не тоько в отношениях элит с массами, но и в рамках властно-управленческой иерархии; особенности современной политической системы России; специфика участия элитных групп в масштабных процессах приватизации и перераспределения собственности; слабая корпоративная консолидация региональных элит.

Заслуживает упоминания такая заметная особенность отношений центра и регионов, как устойчивость политической асимметричности РФ, несмотря на конституционную норму равенства всех субъектов Федерации и существенные изменения порядка формирования региональных властей на протяжении последних двадцати с лишним лет (попеременная смена назначений и выборов). Это свидетельствует о том, что совершенствование региональной политики остается одной из наиболее актуальных задач федеральных властей России.