Институт президентства в РФ: сравнительный анализ

Институт президентства — важнейший в системе политической власти, поскольку именно президент обладает наибольшим объемом полномочий. Для лучшего понимания статуса российского президента целесообразно сравнить его конституционный статус и основные полномочия с положением президента в президентской и полупрезидентской республиках. В качестве типичного примера президентской республики рассмотрим США, примером последней может служить французский опыт.

В американской политической системе разделение властей нацелено на предотвращение монополизации полномочий отдельных акторами. Важнейшими элементами американской системы разделения властей являются различные пути формирования высших органов государственной власти (президента избирает коллегия выборщиков, сенаторы и члены палаты представителей избираются прямым голосованием); различные сроки полномочий органов власти (срок полномочий у членов палаты представителей — 2 года, у сенаторов — 6 лет, у президента — 4 года, члены Верховного суда назначаются пожизненно и могут быть смещены лишь через процедуру импичмента); каждая ветвь власти в определенной мере ограничивает полномочиями других властей.

В соответствии с Конституцией США президент — высшее должностное лицо в государстве, полномочный глава всей федеральной исполнительной власти, сочетающий полномочия главы государства и главы правительства. В то время как во многих президентских республиках глава государства и правительства обладает правом на законодательную инициативу, в США президент этого права не имеет — оно предоставлено исключительно Конгрессу США. Однако президентские послания компенсируют это. Хотя с формально-юридической точки зрения президентские послания не имеют обязательной силы, на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико, и в настоящее время президент США является лидером законодательной политики. Президент подписывает поступающие к нему из Конгресса законы; он имеет право утвердить закон или наложить на него вето в течение 10 дней после поступления к нему закона из Конгресса. В отличие от президента Франции президент США может наложить свое вето только на весь закон, а не на отдельные его статьи. Кроме того, президент располагает правом издавать различные указы и постановления.

Функции правительства выполняет администрация президента. В США отсутствует институт парламентской ответственности правительства: фиаско правительства по значимой проблеме не влечет за собой отставки президента. Однако это не означает безответственности кабинета: Конгресс вправе ставить и решать вопрос об ответственности президента как фактического главы правительства в случае совершения им деяний, квалифицируемых в качестве тяжких правонарушений или посягательств на конституцию. В этом случае применяется процедура импичмента. Алгоритм отношений между президентом и парламентом четко прописан: после запуска процедуры импичмента в отношении президента последний не имеет права распустить парламент.

За всю историю США два президента были представлены к импичменту Палатой представителей, но оправданы потом Сенатом, где обвинение не набрало необходимые 2/3 голосов: Эндрю Джонсон в 1868 (дело о незаконной отставке военного министра) и Билл Клинтон в 1998—1999 (дело о лжесвидетельстве и препятствии правосудию в связи с историей Моники Левински). В 1974 президент Ричард Никсон, также представленный к импичменту по делу Уотергейта Палатой представителей, ушёл в отставку, прежде чем вопрос был рассмотрен Сенатом (скорее всего, приговор был бы обвинительным), что позволило его преемнику Джеральду Форду помиловать Никсона.

Хотя президент занимает центральное место в системе государственных органов США, Конгресс обладает большими возможностями блокировки президентских предложений. Попытка президента выйти за рамки действующего права может быть пресечена судебными органами. Подобное разделение полномочий ограничивает компетенцию любой из трех ветвей и побуждает их к сотрудничеству.

Важным элементом системы разделения властей в США является судебная власть, в рамках которой значимым влиянием обладает Верховный суд, имеющий право конституционного контроля и надзора за двумя другими ветвями власти посредством использования собственных рычагов воздействия на решения других ветвей власти.

Полупрезидентская, или смешанная, модель государственной власти получила наиболее последовательное воплощение в конституционном устройстве Пятой республики во Франции. Главная цель этой модели, по мнению творцов Конституции 1958 г., состояла в попытке соединить силу и эффективность государственной власти с демократическими институтами. Средством достижения этой цели стали сильный и независимый глава государства, назначающий с согласия парламента правительство, а также дуализм исполнительной власти, разделенной между президентом и премьер-министром. Достоинствами данной модели является то, что президент имеет многие реальные властные полномочия, премьер и кабинет министров руководят исполнительной властью, а правительство ответственно перед парламентом. В то же время исполнительной власти предоставлены широкие возможности для воздействия на парламент, а в некоторых случаях и для действия минуя его (например, при проведении референдумов).

Во Франции учреждение в 1958 г. Пятой республики привело к усилению независимой от политических партий власти президента, который в настоящее время является центральным звеном политической системы. Главная черта французской конституции — концентрация политической власти в руках исполнительных органов, система которых включает президента и премьер-министра. Президент во Франции — не только глава государства, но также глава правительства, а премьер-министр «руководит деятельностью правительства». Своеобразие данной конструкции определяется тем, что премьер не является главой правительства: он руководит не самим правительством, а его деятельностью. Главой правительства считается президент, возглавляющий Совет министров. Возможна ситуация, когда президент и правительство принадлежат к разным партиям, и, поскольку правительство зависит от партии большинства в Национальном собрании, отношения между правительством и президентом сложны, а роль первого сильно снижена. В отличие от президентской республики в полупрезидентской правительство формируется не президентом, а определяется в зависимости от соотношения партийных сил в парламенте. Если президент принадлежит к партии, имеющей большинство мест в парламенте, то он де-факто становится главой правительства, тогда его полномочия превышают полномочия президента в президентской республике, и он имеет реальную возможность отправить в отставку премьер-министра.

Дуализм исполнительной власти во Франции порой создает определенные сложности в управлении государством. Формирование президентом правительства и объем его полномочий зависят от соотношения политических сил в парламенте. Декрет о назначении премьер-министра подписывается лишь главой государства и в подтверждении другого государственного органа не нуждается. Однако глава государства понимает, что он может назначить главой правительства только такого руководителя, который сможет получить вотум доверия парламента, так как премьер-министр ответствен только перед Национальным собранием. Президент не может отправить премьер-министра в отставку.

Исполнительная власть в Пятой Французской Республике. Логика и интерпретация. М., 1994.

Президенту  Франции принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, позволяющие ему воздействовать на политику правительства. Он является гарантом соблюдения конституции, сохранения национальной независимости и территориальной целостности государства.

В отличие от России, во Франции (как и в США), президент формально не обладает правом законодательной инициативы: в соответствии с статьей 39 право законодательной инициативы принадлежит одновременно премьер-министру и членам парламента. Однако статья 34 содержит конкретный перечень вопросов, по которым могут быть приняты законы. Все, что лежит вне этого перечня, регулируется актами исполнительной власти. Президентские ордонансы и декреты — это самостоятельные нормативно-правовые акты, играющие ту же роль, что и закон. Президент Франции, в отличие от президентов России и США, может налагать вето не только на закон в целом, но также на его отдельные статьи на закон, что дает ему больше возможностей для политического маневра во взаимоотношениях с высшим законодательным органом. Во Франции, как и в других полупрезидентских республиках, ответственность за действия исполнительной власти несет перед парламентом правительство и его глава, а не президент. В соответствии с конституцией правительство ответственно перед парламентом, и вынесение вотума недоверия парламента правительству влечет за собой отставку последнего. Французский парламент располагает разнообразными механизмами контроля  по отношению к правительству. Во Франции, в отличие от России и США, нет института импичмента.

Судебная ветвь власти во Франции менее самостоятельна, чем в США.

В России институт президентства впервые был введен в 1990 г. Процесс эволюции данного института в нашей стране периодизируется в литературе следующим образом: 1. Союзное президентство (15 марта 1990 г. — 25 декабря 1991 г.); 2. Российское президентство до принятия Конституции 1993 г. (12 июня 1991г. — декабрь 1993 г.); 3. Российское президентство после принятия Конституции 1993 г. (12 декабря 1993 г. — н.в.).

Союзное президентство вошло в историю страны как важный прецедент. По своему характеру оно было ближе к парламентско-президентской республике.

Идея введения поста избираемого на всеобщем голосовании президента в России возникла в стране в ситуации конфронтации с союзным центром. Б. Ельцин искал способ трансформации поддержки со стороны политически активной части общества в дополнительный источник своей легитимности. 12 июня 1991 г. состоялось избрание всенародным голосованием Б. Ельцина первым президентом РСФСР. Дальнейшее становление института президентства в России переплетается с трагическими событиями августа 1991 г., осени 1993 г.

Являясь формально институциональным кризисом «парламент-президент», октябрьские события 1993 г. по содержанию выходили далеко за эти рамки. Противоборствующие институты власти сумели мобилизовать на свою сторону часть институтов гражданского общества. В центре борьбы  находилась дилемма: быть России президентской или парламентской республикой. Б. Ельцин настаивал на доминировании президента в системе власти и недопустимости перехода к парламентской форме правления. Первоначальный вариант новой конституции, подготовленный конституционной комиссией Верховного Совета, исходил из сбалансированного равновесия исполнительной и законодательной власти. Не желая делиться властью с парламентом, президент пустил в ход не правовые, а идеологические аргументы. Весной 1993 г. был опубликован проект конституции, получивший название «президентского». Проект Конституционной комиссии не был принят в ситуации политического кризиса. Ход событий был изменен антиконституционным указом Б. Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе», предусматривавшим роспуск Верховного Совета России и Съезда народных депутатов и назначение выборов в новый орган представительной власти — Федеральное собрание. Хотя Конституция РФ была одобрена на референдуме 12 декабря 1993 г., учреждение в России президентской республики стало не результатом согласия элит, а следствием поражения парламента в столкновении с исполнительной властью.

Анализ конституционных полномочий президента РФ и его фактического положения в системе органов власти показывает, что конституционный статус президента РФ включает статус президента как главы государства; его роль арбитра, обеспечивающего взаимодействие государственных органов и его определяющее положение по отношению к исполнительной власти. Статус президента РФ в качестве арбитра подобен положению президента Франции, который занимает по конституции первое место среди государственных органов, выступает арбитром и гарантом государства. Для реализации функций арбитра у президента РФ имеются действенные государственно-правовые инструменты: право роспуска Государственной Думы, институт ответственности правительства перед ним, право вето.

Характеристика президента как высшего руководителя исполнительной власти также имеет конституционную и фактическую основу. В РФ реального дуализма исполнительной власти позволяет избежать зафиксированное в Конституции определяющее положение президента по отношению к правительству, гарантированное рядом конкретных прав главы государства в отношении правительства. Российский президент в Конституции РФ прямо не назван главой исполнительной власти (в отличие от американской модели президентской республики). Однако фактически он сосредотачивает в своих руках основные полномочия исполнительной власти и фактически руководит правительством и всей исполнительной властью. В соответствии с указом президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. непосредственно президенту подведомственны МВД, МЧС, МИД, МО, МинЮст, СВР, ФСБ, ФСО и ряд других.

В области формирования правительства президент РФ обладает широкими полномочиями. В соответствии со ст. 83а президент назначает с согласия Государственной думы председателя правительства РФ. Однако это согласование носит формальный характер, так как в случае трехкратного несогласия с кандидатурой президента последний вправе распустить Думу. Для назначения федеральных министров согласие Госдумы не требуется. Согласно Конституции президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства. Во Франции вопрос формирования правительства полностью находится в компетенции Национального собрания, так как в случае недоверия правительству со стороны парламента оно автоматически уходит в отставку. Несмотря на разное возможное положение двух органов — правительства и президента, — Совет Министров Франции имеет довольно широкие полномочия. Для России это не характерно. Отношения президента и правительства основаны на безусловном приоритете президентской власти.

Президент вправе отправить правительство в отставку, причем без публичного объяснения причин. В частности, президент Б. Ельцин принимал решение об отставке правительства В. Черномырдина в марте 1998 г.; правительства С. Кириенко в августе 1998 г.; кабинета Е. Примакова в мае 1999 г. и правительства С. Степашина в августе 1999 г. Президент В. Путин отправлял в отставку правительство М. Касьянова в 2004 г. и кабинет М. Фрадкова — в 2007 г.

Президент РФ имеет определенные рычаги воздействия на законодательную власть. Он имеет право законодательной инициативы (в отличие от президента США), подписывает и обнародует принятые федеральные законы либо отклоняет их, извещая об этом Думу и Совет Федерации. Вето президента может быть преодолено квалифицированным большинством обеих палат ФС РФ.

На практике право президентского вето наиболее активно использовалось в 1996–1999 гг., когда большинство в Думе составляли фракции оппозиционных политических партий; в отдельные периоды президентом отклонялось порядка трети принятых парламентом законов. В 1997 г., например, из 277 законов, переданных на подпись президенту, 86 было отклонено. Это значительная доля, если сравнивать с использованием права вето президентом США, где за 200 с лишним лет президент использовал право вето 1300 раз, что в среднем менее 7 раз в год.

Несмотря на то, что парламент обладает определенными полномочиями в области кадровой политики и исключительным правом законодательства, Дума не располагает многими полномочиями по определению персонального состава правительства, присущими ряду зарубежных парламентов. Проблемой законодательства РФ и практики правоприменения является отсутствие четко прописанного механизма разрешения коллизий между парламентскими законами и президентскими указами. Конституция не определяет взаимоисключающие сфер компетенции.

Судебная ветвь власти в РФ централизована: все суды включены в систему федеральных судов, судьи подчиняются конституции РФ и системе законов, а назначаются указами президента.

Интерпретации российской модели президентства различны. Одни исследователи считают, что в России имеет место смешанная полупрезидентская республика, ближайшим аналогом которой считают французскую модель на основании сочетания в отечественной системе элементов президентской и парламентской республик и наличия возможности российского парламента противостоять президентской власти. Это статьи конституции РФ о решении Государственной Думой вопроса о доверии правительству; необходимости согласия Думы на назначение председателя правительства, ограничений права президента в использовании права роспуска нижней палаты парламента. Однако эти ограничения не тождественны тем, что существуют в современных формах смешанного режима, поскольку отсутствует реальный механизм конституционной ответственности правительства перед парламентом и институт контрасигнатуры в отношении актов президента. Полномочия президента России в вопросах отставки правительства больше тех, которыми располагает президента Франции.

Другие эксперты усматривают в российской модели аналог американского опыта президентства на основании права президента распустить Государственную Думу. Конституция РФ связывает эту прерогативу с процедурой дачи согласия Думой на назначение председателя правительства и с официальным выражением Думой негативного отношения к правительству. При этом президент может либо распустить Думу, либо отправить в отставку правительство. Таким образом, решение вопроса об отставке правительства или о роспуске Государственной Думы исходит исключительно от президента. Отсюда следует, что в РФ правительство ответственно в первую очередь перед президентом РФ, а не перед парламентом. Согласие Думы не является необходимым условием назначения председателя правительства. Президент председательствует на заседаниях правительства и может отправить его в отставку без согласия парламента, хотя формально не является главой исполнительной власти. То есть конфликт между Думой и президентом по вопросу о формировании правительства решается в пользу последнего, а парламентский вотум недоверия не влияет на судьбу правительства. Данная логика анализа определенно свидетельствует в пользу существования в нашей стране президентской формы правления. Но она имеет свои особенности в сравнительном плане: по конституции США президент возглавляет исполнительную власть, а по конституции РФ — нет; в США президент не имеет права распустить конгресс, российский же президент в этом отношении не ограничен.

Сторонники третьей позиции определяют российскую модель как суперпрезидентскую республику, специфика которой проявляется в недостаточно последовательной реализации принципа разделения властей, поскольку данная модель фактически ориентируется на президента, а прерогативы российского президента согласно Конституции 1993 г. превышают возможности президента в классической президентской республике. Кроме того, президент РФ может в условиях кризиса фактически реализовать все меры чрезвычайного положения без его формального введения. Власть президента еще более возрастает в случае широкой трактовки его полномочий, связанных с охраной государственного суверенитета и конституции, а также президентских прерогатив в области исполнительной власти. При таком развитии событий сложившийся механизм разделения властей при всей своей ограниченности будет еще более концентрироваться в институте президентской власти, а противовесы в лице парламента и судебной власти будут играть еще меньшую роль в формировании публичной политики. Российского президента сложнее подвергнуть импичменту, чем президента США. Основания для него сведены к государственной измене и иным тяжким преступлениям (ст. 93, 1), что должна быть подтверждено заключением Верховного суда РФ (о наличии в действиях главы государства признаков преступления), а также вердиктом Конституционного суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

За период функционирования института президентства в РФ вопрос о запуске процедуры импичмента инициировался дважды — в 1993 и 1999 году  - и оба раза по отношению к президенту РФ Б. Ельцину. В марте 1993 года Съезд народных депутатов Российской Федерации пытался отрешить Ельцина от должности в связи с его телеобращением 20 марта 1993 г. За импичмент Ельцину проголосовали 618 депутатов при необходимых 699 голосах.

В 1999 г. процедура импичмента Ельцину была инициирована на основании пяти обвинений: развал СССР; расстрел Белого Дома в 1993 г.; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Была образована комиссия Государственной думы под руководством В. Филимонова. Ни по одному из пунктов обвинения не набрано необходимых 300 голосов для принятия решения Госдумой (для прекращения полномочий Ельцина требовалось ещё и решение Совета Федерации). За обвинение в развале СССР проголосовало 239 депутатов, за обвинение в событиях 1993 года — 263, за обвинение в развале армии — 241, за обвинение в войне в Чечне — 283, за обвинение в геноциде российского народа — 238.

Анализ аргументов сторонников трех основных определений российской формы правления показывает, что они имеют определенные юридические и фактические основания. Эксперты полагают, что адекватная оценка предполагает анализ не только формально-юридических оснований, но также правоприменительной практики и политико-культурного контекста, и определяют российскую модель как «гибридную» форму правления, при которой российский президент совмещает прерогативы американского и французского президентов вне существенных систем ограничения власти. Президент в России не столько является элементом разделения властей, сколько стоит над ветвями власти как гарант конституции и арбитр. При этом он — фактический глава исполнительной власти, положение которой минимизирует права и возможности обратного влияния представительной власти.

Таким образом, отечественная политическая конфигурация отличается не только от парламентских и смешанных режимов, но и от классической модели президентской республики. Главное отличие от смешанной формы состоит в отсутствии парламентского контроля над правительством и возможности его отставки посредством вотума недоверия. От классической президентской модели российская отличается недостаточной последовательностью системы сдержек и противовесов. От других вариантов с широкими полномочиями президентской власти отечественная отличается более широкой трактовкой указного права, не ограниченного экстремальными ситуациями. Ряд положений Конституции РФ обеспечивает доминирующее положение президента РФ в системе высших органов государственной власти.