Системный анализ нераспространения

Договор  о  нераспространении  ядерного   оружия  остается  самым универсальным по охвату стран международным документом (кроме  Устава ООН), его членами являются теперь 188 государств ООН и только 4 стоят за его пределами (Израиль, Индия,  Пакистан и КНДР).

Угрозы

Несмотря на уникальный по охвату субъектов характер ДНЯО,  в первом десятилетии  XXI в. перспективы  нераспространения внушают мировой  общественности  и политикам  большинства  государств растущую тревогу.

Все еще не присоединившиеся к ДНЯО  страны расположены  в самых нестабильных регионах мира и вовлечены в конфликты, чреватые применением ЯО. Примеры Ирака, Ирана, КНДР,  Ливии и ряда других стран продемонстрировали недостаточную эффективность международного контроля  над оборотом ядерных материалов и технологий в рамках ДНЯО  (по ст. III),  прежде всего гарантий  Международного агентства по атомной энергии.

Стало известно  о развитии  черного рынка ядерных материалов, технологий и экспертизы, охватившего деятельность ряда членов ДНЯО  (в частности, Ливии,  Ирана, Ирака, КНДР,  Саудовской Аравии, Алжира, Египта, Индонезии) и инициированного лицами и организациями  стран, не связанных  ни Договором, ни сопряженными с ним экспортными ограничениями и контрольными  механизмами (Пакистан).

Обострение проблем климата и прогнозируемый дефицит углеводородного сырья предопределяют интенсивный рост мировой ядерной энергетики, в ближайшие десятилетия, включая распространение критических  технологий  ядерного топливного  цикла и ядерных материалов.

Если обозначенные выше проблемы не будут решаться в конструктивном ключе, то вероятность дальнейшего ядерного распространения и боевого применения ЯО будет расти. Также увеличится угроза попадания ядерных материалов или готовых боеприпасов в руки террористических организаций.

Особую тревогу вызывают огромные накопленные в мире запасы урана со значительной  степенью обогащения, а также плутония  для энергетических, военных и научных целей (по оценочным данным, до 1700 т урана и 460 т плутония). Эти запасы как в ядерных, так и в  пороговых и неядерных странах содержатся при самых разнообразных системах отчетности и в далеко не всегда в надежных условиях хранения, защищенности  от хищения или продажи злоумышленникам. Специальный Ядерный саммит в Вашингтоне в апреле 2010 г. стал стимулом для расширения международного сотрудничества по обеспечению сохранности и мирного использования ядерных материалов.

Можно с достаточными основаниями утверждать, что следующий этап распространения,  если он наберет инерцию, не просто повлечет экспоненциальный рост угрозы  применения  ядерного оружия, но в силу слияния  многочисленных  факторов  риска сделает использование ЯО в обозримой перспективе практически неизбежным.

Политика нераспространения как система

Одна из серьезных проблем для укрепления режимов нераспространения  - это отсутствие системного подхода к решению поставленной задачи. Те или иные меры зачастую предлагаются разными правительствами,  негосударственными организациями и экспертами весьма произвольно,  вне ясной и осознанной  системы приоритетов, без увязки  отдельных элементов в общую конструкцию. Чаще всего на различные инициативы  главное влияние  оказывает  отношение к той или иной стране или заинтересованность в том или ином проекте или контракте. Это чрезвычайно мешает объединению усилий ведущих государств и превращает  тематику нераспространения в арену соперничества политических, экономических  и военных интересов и поле применения двойных стандартов.

Между тем задача укрепления  режима и механизмов  нераспространения логически подразделяется на две составляющие: нераспространение применительно к государствам и нераспространение применительно  к экстремистским и криминальным (террористическим) организациям. При этом первая составляющая  имеет отношение и ко второй, поскольку доступ к ядерным материалам или боеприпасам  террористы  могут получить  прежде всего через новые государства - обладатели ядерных материалов или ЯО.

Поскольку  речь идет о государствах,  решающее обстоятельство заключается в том, что все страны мира, кроме четырех, являются членами ДНЯО. А четыре аутсайдера уже имеют ЯО. Следовательно, дальнейшее распространение  может идти только через тайное нарушения ДНЯО или путем открытого выхода из него согласно его ст. Х с последующим созданием ЯО. Возможность первого пути продемонстрировали  Иран, Ирак, Ливия, второго - КНДР.

Отсюда логически вытекают главные направления перекрытия таких каналов распространения.

Во-первых, это повышение эффективности гарантий МАГАТЭ:

•  необходимо добиться присоединения к Дополнительному протоколу о гарантиях 1997 г. всех государств, прежде всего ведущих какую-либо ядерную деятельность; нынешнюю ситуацию, при которой почти за десять лет существования протокола только порядка 70 государств согласились соблюдать его, нельзя признать удовлетворительной;

•  Группой  ядерных  поставщиков  должно  быть принято  общее правило,  согласно  которому  присоединение  к  Дополнительному протоколу стало бы непременным условием получения экспортных поставок ядерных материалов, оборудования и технологий;

•  необходимо  существенное  укрепление  научно-технической  и, соответственно, финансовой  базы  гарантийной  деятельности Агентства.

Второе направление  укрепления  норм и механизмов  ДНЯО  лежит в русле совершенствования системы экспортного контроля: гармонизация национальных  систем экспортного контроля, интеграция Китая, Индии и Пакистана в этот процесс, внедрение положения  «Руководящих принципов» ГЯП (от 2004 г.) о «всеобъемлющем» контроле в национальные законодательства всех участвующих в мировом ядерном сотрудничестве государств. Следует более эффективно использовать уже принятые международные документы, в частности резолюцию 1540 Совета Безопасности ООН.

Третье  направление  укрепления   режима  ДНЯО  предполагает жесткую  формализацию  и  повышение  политической   значимости процедуры выхода из него:

•  заявление государства о предстоящем выходе из ДНЯО должно стать поводом для интенсивных проверок со стороны МАГАТЭ на предмет возможных нарушений Договора или соглашения о гарантиях,  созыва внеочередной конференции стран - участников ДНЯО  для рассмотрения мотивировки выхода из Договора и (в случае признания  несоответствия  этой мотивировки ст. Х или невозможности  решить проблему без выхода из Договора) незамедлительной передачи вопроса на рассмотрение Совета Безопасности в рамках главы VI ист. 41 Устава ООН;

•  все материалы  и технологии,  имевшиеся  в данной  стране на момент  выхода из ДНЯО, независимо  от их происхождения должны использоваться только в мирных целях и оставаться под гарантиями  МАГАТЭ;

•  выход государства  из ДНЯ О или  его нарушение  с целью использовать материалы и технологии  мирного атома для военных целей по решению Совета Безопасности могут явиться поводом для применения  силы в контексте  борьбы с угрозой международной безопасности согласно главе VII ист.  42 Устава ООН.

Угроза выхода из ДНЯ О и быстрого создания  Я О будет значительно снижена при ограничении распространения  технологий ядерного топливного цикла и расширении роли многосторонних центров по обогащению урана и сепарации плутония.

Четвертое направление упрочения ДНЯО предполагает вступление в силу и заключение  дополнительных  многосторонних  договоров, призванных  стать барьерами против его нарушения  или выхода их него. Прежде всего, речь идет:

•  о ратификации  Соединенными  Штатами  и КНР  Договора  о всеобъемлющем  запрещении  ядерных  испытаний  как ключевого звена, соединяющего  вертикальное и горизонтальное ядерное разоружение, что способствовало  бы присоединению к ДВЗЯИ также Индии,  Пакистана,  Израиля  и положило  бы предел  совершенствованию   ядерных   вооружений   тех  государств, которые  его уже создали;  тем самым  также была  бы поставлена  преграда для создания  Я О остальными  явными  и тайными  пороговыми странами;

•  о скорейшем заключении Договора о запрещении производства расщепляющихся  материалов  (в  первую очередь оружейного урана)  в военных целях и поэтапном  расширении  его охвата с  соответствующими механизмами  контроля  для  ядерных  и неядерных членов ДНЯО,  подключение к нему неприсоединившейся тройки (Израиля, Индии, Пакистана).

Разумеется, такие меры реализуемы лишь в условиях единства великих держав и членов Совета Безопасности ООН. Поскольку предложенные выше шаги подразумевают еще более жесткий режим нераспространения для неядерных стран, сильная  политическая  позиция пяти ядерных держав предполагает (и это пятое направление) их  последовательное  продвижение  в  выполнении  обязательств  по ст. VI ДНЯО о ядерном разоружении:

•  воплощение  в жизнь нового договора  России  и США по сокращению стратегических вооружений на смену СНВ-1, срок которого истек 5 декабря 2009 г.;

•  начало переговоров о дальнейшем сокращении ядерных вооружений двух ведущих держав с учетом сопутствующих проблем (высокоточные  обычные средства большой дальности, достратегические ядерные средства и пр.);

•  договоренности  о  предсказуемости   программы  ПРО   США, прежде всего в Европе, и переговоры о создании совместной системы ПРО  России, США и Европейского  союза на основе российских предложений  2007-2008 гг. как одного из составляющих элементов;

•  предоставление  ядерной  пятеркой (или поначалу  хотя  бы четверкой) своих предприятий  ЯТЦ (или  изначально  заводов по обогащению урана) под контроль  МАГАТЭ,  что могло бы ускорить переговоры  по ДЗПРМ и универсализацию Дополнительного протокола от 1997 г.;

•  начало  переговоров  о кодексе  деятельности   в  космическом пространстве, а затем о договорах по предотвращению гонки космических вооружений;

•  организация консультаций по многостороннему ядерному диалогу с целью включения  Великобритании,  Франции  и Китая в систему  ограничений  СНВ, принятия  ряда мер контроля  и доверия.

Разумеется, все это реально при прекращении расширения НАТО на восток и улучшении отношений между Россией и США.

Шестое направление: в качестве инструмента материального поощрения лояльных  государств - членов ДНЯО в первую очередь нужно развивать проекты предоставления гарантированного доступа к поставкам и услугам многосторонних центров ЯТЦ, а также вовлекать эти страны в программы безопасных мирных ядерных технологий и материалов следующего поколения: привлекательность российской инициативы по ЯТЦ для многих стран может значительно усилиться, если наряду с обогащением Россия включит в инициативу также услуги по производству свежего топлива и обращению с ОЯТ.

Решение ядерных проблем КНДР и Ирана требует адресного подхода и единства  великих  держав в Совете  Безопасности  О ОН. В обмен на отказ от ЯО или критических  ядерных технологий этим странам должны быть обеспечены гарантии безопасности, политические и экономические преимущества включая возможности развития мирной атомной энергетики.

Перечисленные пути и меры в отношении государств уже сами по себе значительно  сузят возможность доступа к ядерным материалам или ЯО со стороны террористов. Дополнительно требуются совместные действия  великих  держав в прямом подавлении  террористических организаций.

Следует более эффективно использовать уже принятые международные  документы,  в частности,  резолюцию  1540  и Конвенцию о борьбе с ядерным  терроризмом (2005  г.). Нужны  также международные программы по внедрению единых стандартов физической защиты, учета и контроля ядерных материалов в глобальном масштабе, начало чему было положено  Вашингтонским  саммитом в апреле 2010 г.

Сотрудничество великих держав

В годы  холодной войны между СССР  и США существовали области общих интересов  и взаимодействия,  в том числе нераспространение  ядерного  оружия,  плодом  чего явился  ДНЯО. Но тогда истинному  и  широкому  сотрудничеству  мешали  конфронтация  и глобальное  соперничество  двух  сверхдержав,  которые,  безусловно, преобладали над отдельными звеньями сотрудничества.

Прекращение   холодной войны в принципе  устранило главное препятствие  для взаимодействия двух стран. Однако  растущее политическое и военное неравенство  между ними, выход на передний план новых мировых центров силы, региональных  претендентов  на лидерство и негосударственных  игроков, появление ядерного черного рынка - и все это на фоне негативных аспектов глобализации  - создали принципиально  новые проблемы нераспространения. Для их решения  недостаточно  уровня  взаимодействия  периода   холодной войны: как новые угрозы, так и новые возможности  настоятельно требуют качественно более высокого профиля сотрудничества, сопоставимого с прошлыми  союзническими  отношениями  в НАТО  или ОВД, а в некоторых сферах даже превосходящего их (примеры - совместные действия секретных служб, общие системы ПРО, сотрудничество по ИБОР).

Понятно, что в плане ядерного распространения  отношение великих держав к региональным  союзникам и партнерам не может быть таким же, как к противникам,  поскольку в реальной международной политике помимо распространения присутствуют другие важные интересы внешнего и внутреннего порядка. Проблема, однако, в том, что у великих держав разные внешние партнеры и противники, и зачастую партнеры одних - это противники других, которые к тому же со временем меняются местами.

Частично положение можно исправить через глубокую трансформацию военно-политических отношений великих держав. Помимо этого в рамках Совета Безопасности ООН,  большой восьмерки,  Совета Россия-НАТО  и на других форумах, а также через усиление механизмов нераспространения необходимо реально, а не декларативно повысить приоритет нераспространения ОМУ и совместной борьбы с угрозой катастрофического терроризма в политике ведущих держав.

В  частности,  не  отношения   с  региональными   государствами должны определять подход великих держав к конкретным случаям ядерного распространения, а наоборот - практика тех или иных проблемных стран в этой области должна определять отношения с ними великих держав. Но данный принцип нужно применять на основе взаимности, а не избирательно,  согласно текущим вкусам каждой администрации США или руководства другой великой державы. Это сведет к минимуму  практику  двойных стандартов  и дефицит  единства великих держав, который является  главным препятствием к достижению приоритетных целей международной безопасности.

Универсализация режима нераспространения через меры  центрального двух- и многостороннего ядерного разоружения, расширение потенциала и полномочий МАГАТЭ, конкретизация положений ДНЯО,  укрепление системы экспортного контроля, регулирование  и консолидация  поставок ядерных материалов  и технологий  сами по себе не гарантируют прекращения  распространения  ЯО и тем более обращения  его вспять. Они являются  дорогостоящими  и сложными в финансовом, политическом, организационном и техническом отношениях и отнюдь не всегда обеспечивают высокий  КПД в решении конкретных проблем нераспространения. В этом плане они подобны широкому неводу с крупными  ячейками,  в который не обязательно попадает каждая искомая добыча.

В то же время полное переключение  на адресный подход к проблемным странам и случаям распространения еще более сомнителен, потому что такой подход нередко  субъективен  и основан на двойных стандартах, он разрушает единство и взаимное доверие великих держав в Совете Безопасности  ООН,  стран - членов ДНЯО,  ГЯП и государств  большой восьмерки. Указанная  линия  ведет к дезинтеграции режима и системы нераспространения и в конечном счете создает гораздо больше проблем, чем решает, в том числе в части распространения  ОМУ и подъема международного  терроризма, что наглядно продемонстрировала иракская эпопея последних лет.

Несомненно, что универсализация и укрепление  режима и механизмов ДНЯО должны быть фундаментом для адресного подхода к проблемам нераспространения применительно  к отдельным странам и регионам. Упрочение  такого фундамента  - необходимое,  хотя  и недостаточное условие успеха. При этом исключительно важны легитимность любых адресных акций, особенно силовых, единство и взаимодействие  великих держав и их региональных партнеров.