Международно-правовое измерение европейской безопасности

Россия не раз выдвигала иницативы по повышению роли международно-правовых механизмов в обеспечении международной безопасности. К таким инициативам относится и российское предложение о переговорах по созданию новой архитектуры европейской безопасности на основе юридически обязывающего всеобъемлющего Договора “о европейской безопасности (ДЕБ), покрывающего евроатлантическое пространство от Ванкувера до Владивостока, призванного положить конец блоковой патологии “холодной войны” и подвести черту под конфронтациями прошлого.

Основой обеспечения неделимой безопасности в Европе должен стать международно-правовой механизм, обеспечивающий равную безопасность всех государств-членов ОБСЕ. Нормотворческое содержание инициативы очевидно: неделимость безопасности должна стать императивной, универсальной нормой. Необходимость договорной основы решения вопросов европейской безопасности становится требованием времени – государства и региональные организации должны подтвердить в юридически обязывающей форме политические обязательства, взятые на себя в рамках ОБСЕ и Совета Россия-НАТО, и, прежде всего, отказаться от обеспечения собственной безопасности за счет безопасности других партнеров. Практика деклараций, вербальная форма ранее принимавшихся документов и заявлений о “намерениях” оказывались в целом неэффективны и неадекватны сложившимся реалиям безопасности в Европе. Юридически обязывающие договоренности гарантировали бы равную безопасность государств в пределах новой коллективной системы на евроатлантическом пространстве без разделительных линий.

Договор наилучшим образом отвечал бы реализации принципа верховенства права в межгосударственных отношениях. Международно-правовое оформление согласованных политических обязательств государств- членов ОБСЕ в области “жесткой” безопасности станет существенным вкладом в утверждение верховенства права, основывающееся на универсальной имплементации принципов, заложенных в Уставе ООН. Для России,[1] как и для других правовых государств, примат права является императивом всей системы международных отношений. На правовом примате, как известно, функционируют институты ООН, а также Евросоюз, СНГ, НАТО , ОДКБ, другие международные организации, обеспечивающие мягкую безопасность в политической, гуманитарной (права человека ) и экономической сферах. ОБСЕ также реально уже проявила себя “исключительно влиятельной” именно в области мягкой безопасности[2]. Утверждения, что упор России на”жесткую безопасность”, как это предусматривает предлагаемый проект договора по евроатлантической безопасности, отражает “традиционно русское” мышление[3] – безосновательны. Военно-политическое измерение ОБСЕ требует (как и вопросы обеспечения безопасности в рамках других организаций, действующих на евроатлантическом пространстве) правового договорного решения. В пользу правового подхода к решению проблем евроатлантической безопасности “подталкивает” и существующая практика внутригосударственной и социальной жизни современных цивилизованных государств Европы и Северной Америки, которая регулируется “rule of law”, предполагающим легитимацию всех сторон государственной деятельности. Принцип примата права естественно должен распространяться и на внешнюю сферу государственной деятельности стран-членов ОБСЕ, прежде всего в такой чувствительной области как обеспечение взаимной безопасности на коллективных началах. Межгосударственные отношения практически в любой сфере, где проявляются национальные интересы государств и их политические противоречия, определяются договорной основой, их юридической базой.

Неправовой, строго утилитарно-политический подход к вопросам обеспечения равной, универсальной безопасности во многом объясняет нынешнее положение в Евроатлантике, которое можно обозначить как состояние “конструктивной” неясности, во многом вызванной неоправданной привязанностью “нато-центристов” к прошлому. Практикуемые в западном сообществе концепции и доктрины, как например, доктрина “критического” сотрудничества, мало применимы для налаживания реального партнерства и преодоления устаревших фобий времен противостояния военных блоков на евроконтиненте. Взаимоотношения государств-членов ОБСЕ, неразделяемых ныне разностью идеологий, продолжают, однако, носить отпечаток, по выражению известного современного французского мыслителя П. Рикера, “философии недоверия, диктуемой зачастую соображениями мнимого собственного преимущества или отвлеченной справедливости”, иначе говоря, понимаемой исключительно в рамках своих узких интересов.

Разумеется, без выхода на общий политический знаменатель участников процесса создания новой системы европейской безопасности согласование юридически обязывающих договоренностей невозможно. Наверное, заслуживает внимания позиция, предполагающая более четкое определение не только общих интересов, их гармонизацию, но и идентификацию общих ценностей, как надежной основы поиска такого знаменателя. Речь идет по сути о новом атлантизме, его адекватности новым постконфронтационным реалиям и интегрированности в его параметры всех государств-участников процесса создания архитектуры евроатлантической безопасности. Новый атлантизм должен стать общим знаменателем. Предстоит согласовать формат, подтверждающий единство ценностей и общность интересов безопасности на неделимом евроатлантическом пространстве без изъятий и разности в ее уровнях.

Общий подход к будущей архитектуре неделимой безопасности не может не строиться на универсальности и имплементации основополагающих принципов Устава ООН в целях, предусмотренных статьей 2, обеспечения совокупности прав и преимуществ. Договор должен основываться на том, что новая структура безопасности Евроатлантики и ее деятельность должны (как предусмотрено статьей 52) быть совместимы с целями и принципами организации. Фундаментальная основа деятельности новой региональной организации должна предусматривать отказ от каких-либо принудительных действий без полномочий Совета Безопасности ООН.

Как представляется, принцип неделимой безопасности соответствует содержанию принципа универсальности, заложенному в деятельности ООН. Универсальная норма равной безопасности распространяется на все евроатлантическое пространство и не допускает каких-либо изъятий или преимуществ в пользу отдельных государств или групп государств, имеющих “союзные” или интеграционные интересы, в ущерб или за счет других участников ОБСЕ.

Договор юридически закреплял бы базовые принципы межгосударственных взаимоотношений, включая область военного доверия. Прежде всего принцип добросовестности, как основной регулятивный принцип международных договоров,[4] обеспечил бы неуклонное исполнение достигнутых военно-политических обязательств. Подтверждал бы имплементацию в евроатлантическом пространстве принципов Устава ООН – воздержание от угрозы силой или ее применения, уважение суверенного равенства, независимости, территориальной неприкосновенности государств, а также невмешательства во внутренние дела. При этом участники Договора будут исходить из того, что ни при каких новых императивах безопасности (терроризм, транснациональные угрозы) применения силы без предварительного согласия СБ ООН не предусмотрены.[5] Единственное исключение – ст. 51 Устава ООН о праве на самооборону. Государства-члены ОБСЕ признают ограничение свободы их действий в том, что касается применения силы в евроатлантической зоне. Такое ipso facto согласие с ограничением на применение jus belli рассматривается в международно-правовой практике как одно из важных достижений периода “холодной войны”.[6] Создание новой системы атлантической безопасности, основывающейся на договоре о евробезопасности должно соответствовать статье 52 Устава ООН и быть совместимым с целями и принципами организации.

Примечательная сторона будущего договора в том, что он рассматривается как обладающий своего рода “обратной силой”, поскольку предполагает подтверждение имеющихся политических обязательств государств и региональных структур в рамках ОБСЕ и Совета Россия-НАТО в юридически обязывающей, договорной форме. Среди этих обязательств особо значимы два ключевых положения: отказ от обеспечения собственной безопасности за счет интересов иных “внеблоковых” партнеров и согласие не предпринимать действий, противоречащих или наносящих ущерб общему евроатлантическому пространству коллективной безопасности. Необходимо зафиксировать и договоренности, что наращивание потенциала союзных военно-политических структур, (географическое расширение, “модернизация” стратегических концепций и т. п.) не должно наносить ущерба интересам безопасности других партнеров. Нейтралитет отдельных стран как институт евробезопасности не должен нарушаться.

Особое значение в контексте будущего договора будет иметь юридическое закрепление положения Хартии европейской безопасности 1999 года о непризнании эксклюзивных прав какого-либо одного государства или региональной организации в зоне Евро-Атлантики на решение вопросов мира и стабильности. Здесь же предполагается зафиксировать принцип режимов контроля, меры доверия, разумной достаточности в военном строительстве и ненаступательной обороны.

Важное место в тексте договора предусматривается отвести принципам миротворчества, которые станут основой ясных международно-правовых правил урегулирования. Это позволит добиться единого подхода к их предупреждению и урегулированию путем переговоров. Принимая во внимание, что видение путей урегулирования и практические действия государств в этой связи остаются пока крайне деликатной, а порой и “болезненной” стороной в подходах к миротворческим акциям на континенте, предусматривается выработать единые процедуры урегулирования в соответствии с принципами Устава ООН. Документ будет включать в себя совместный механизм противодействия стратегическим угрозам и вызовам: терроризм, распространение ОМУ, наркотрафик, международная оргпреступность, а также обеспечивать сферы безопасности “нового поколения” – кибербезопасности, энергобезопасности, защиты от морского пиратства, защиты от техногенных угроз.

Нормативное, договорное закрепление принципов и правил обеспечения общей атлантической безопасности создает правовое поле, призванное обеспечить коллективную систему безопасности с международной правосубъектностью, закрепить верховенство права по всему  периметру “жесткой” безопасности Европы. Правовое пространство от Ванкувера до Владивостока позволит минимизировать противоречивые толкования и применение “двойных стандартов” в урегулировании кризисных и конфликтных ситуаций.

Наибольшие затруднения в продвижении к переговорам по разработке ДЕБ вызовут, вероятно, наряду с известными политическими (натоцентризм, приверженность политике расширения североатлантического альянса, невосприимчивость к озабоченностям партнеров по ОБСЕ в области “жесткой” безопасности и т. п.) и обстоятельства правового порядка. Распространенным в странах ОБСЕ, военных союзах и региональных организациях российский проект Договора предусматривает, что решения, принимаемые в рамках этих союзов, коалиций и организаций не будут затрагивать существенным образом безопасность одного или нескольких других участников. Реальная ситуация вокруг переговоров требует прояснения ряда вопросов принципиального юридического и политического характера. Очевидно, что продвижение провозглашенного по завершении “холодной войны” принципа неделимости безопасности в Евро-Атлантике зависит от готовности стран-участниц процесса придать ему легитимное, то есть международно-правовое содержание. Понятие неделимой безопасности не является кодифицированноой правовой нормой. Только при условии кодификации принципа неделимости будущая коллективная система может рассматриваться как имеющая международную правосубъектность, обладать статусом, аналогичным существующим   региональным  организациям (НАТО, Евросоюз, ОДКБ, Совет Европы).  В этом же ключе, как известно, идет работа в рамках “процесса Корфу”, который должен обеспечить “правовой каркас” ОБСЕ с будущим собственным Уставом и соответствующими обязывающими нормами.

Решение проблемы неделимости безопасности на договорных началах возможно при условии всеобъемлющего подхода в контексте концепции “кооперативной безопасности” и согласно положениям Хартии евробезопасности 1999 года. Речь идет о своего рода зонтичной коллективной структуре неделимой безопасности, не предполагающей, однако, какой-либо иерархии существующих в евроатлантическом пространстве интеграционных объединений. Как было заявлено, реализация ДЕБ не предусматривает требований о каких-либо изменениях в их уставных документах.

Вместе с тем, определенная проблема соотношения обязательств по ДЕБ и уставных положений и обязанностей по военным союзам и интеграциям существует. Без приведения к единству ответственности по Договору с одной стороны, и учредительным документам Североалантического союза и иных структур с другой, общее правовое пространство невозможно. Очевидно, что корреляция потребуется прежде всего в целях приведения к общему пониманию содержания обязательств по разным договорам и выравнивания гарантируемых уровней безопасности. Статья 2 проекта ДЕБ ориентирована на реализацию концепции “кооперативной безопасности”, но предусматривает, что “решения, принимаемые в рамках союзов, коалиций и организаций не затрагивали бы безопасность” внеблоковых участников. Коллизии общеевропейских и блоковых интересов, вероятно, могут быть отрегулируемы на основе правового подхода. Однако, противоречия между статьей 2 проекта и статьей 5 Вашингтонского договора, “доктриной сдерживания” и некоторыми другими установками носят принципиальный характер, и потребуют поиска какой-то компромиссной формулы.

Не способствует, как представляется, продвижению ДЕБ и готовящаяся новая стратегическая концепция НАТО, ее суть - “комбинация гарантированной безопасности стран-членов и динамичных мероприятий за их границами, которая станет краеугольным камнем альянса на последующие десятилетия”.[7] Подобный “комбинаторный” подход не вписывается в концепцию Договора, не оставляет реального шанса на отношения равного партнерства в евроатлантическом пространстве. НАТО продолжает рассматривать себя как “головную” структуру обеспечения евробезопасности, сохраняются “сепаратные” подходы, узкогрупповые интересы.

Перспектива выходов на договоренности о равных уровнях безопасности, без привилегий и исключений, о не нанесении ущерба оборонным интересам друг друга в случае принятия новой натовской концепции с “жестким” блоковым подходом не просматривается. Сохраняющиеся в стратегии альянса стандарты восприятия окружающего мира принципиальных изменений не претерпели. Заявленная готовность к партнерству с другими субъектами правоотношений, в том числе, как заявляют в НАТО[8], к “кооперативной безопасности” с Россией, может предстать как все тот же обманчивый западный мираж “уклончивых”, по выражению итальянского журналиста Л.Барзини, европейцев (elusive Europeans).[9] Вряд ли в интересах наращивающего свой геостратегический потенциал альянса создание в Евро-Атлантике коллективной конструкции с международной правосубъектностью. Разумеется, проект ДЕБ не предполагает понижения уровня обязательств по другим договорам в области обеспечения безопасности, в том числе по Вашингтонскому договору о создании НАТО. Характер организации и ее стратегия не предполагают альтернатив внутринатовским обязательствам и собственному статусу единственно “надежного гаранта” безопасности только стран-членов. Неслучайно в новой Военной доктрине России заложен тезис, что “существующая архитектура (система) международной безопасности, включая ее международно-правовые механизмы, не обеспечивает равной безопасности всех государств”.[10] Что касается евроатлантического пространства, то здесь такого универсального правового механизма вообще нет: единственный сегодня военно-политический союз, имеющий блоковый характер, не может рассматриваться как общеевропейский инструмент. При всем том, российская инициатива по ДЕБ не направлена на то, чтобы ослабить североатлантический альянс, или подорвать солидарные позиции его участников. Речь идет о поиске основы “кооперативной безопасности”, тем более, что в проекте натовской стратегической концепции предусматривается, по заявлению 17 мая с. г. председателя Группы экспертов по новой стратегии НАТО, что “дверь для сотрудничества с Москвой будет оставаться открытой на всех уровнях”.

Российский проект Договора ориентирован на налаживание “взаимодействия между собой существующих в Евро-Атлантике организаций в духе “кооперативной безопасности” на прочной правовой базе”, что соответствует положениям Хартии европейской безопасности 1999 года.[11] Есть еще одно обстоятельство, которое придется учитывать в случае консенсуса о начале переговоров по ДЕБ – оборонительную структуру Евросоюза:  институт Европейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО), также являющийся “закрытой” интеграционной группировкой. Хотя ЕПБО не охватывает собственной доктриной проблемы безопасности и обороны европейских государств-членов ЕС, но по линии Западноевропейского союза (ЗЕС) в интересах “объединенной Европы” совместно с НАТО разработан ряд проектов в духе “европейской идентичности” по вопросам обороны и безопасности. В структуре командования НАТО сформирован штабной компонент собственно Евросоюза для планирования “европейских” операций. США добивались тесной координации в процессе формирования европейской оборонной инициативы (ЕОИ) с НАТО при сохранении главенствующей роли блока по всему комплексу вопросов военного сотрудничества. Странам Евросоюза, имеющим в рамках программ ЕПБО блок своих обязательств, также, видимо, придется участвовать в поиске консенсуса вокруг реализации ДЕБ.

Новая стратегическая концепция НАТО и “европейские оборонные” инициативы Евросоюза строятся во многом на традиционных подходах, не учитывающих неделимость безопасности в Евро-Атлантике. Восприятие странами Запада идеи ДЕБ, в основном   как  “требующей изучения и не отвергаемой с порога”, позволяет рассчитывать на диалог и возможный конструктивный итог. Вместе с тем, складывается впечатление, что западная готовность к обсуждению идеи Договора не предполагает признания за принципом неделимости безопасности юридически обязывающей нормы. Не проявляется заинтересованности и в трансформации ранее достигнутых политических договоренностей по вопросам европейской безопасности в правовую плоскость. Подмена примата права политической целесообразностью или преимуществом национального интереса (граничащим порой с авантюризмом тбилисского режима) практикуется зачастую как норма поведения, никем, разумеется, не признанная. Такая линия, видимо, отражает общий подход западных партнеров, и прежде всего США, к роли и месту международного права в современных международных отношениях.

“Правовой вакуум”, в существующей конструкции евробезопасности очевиден. Сложившаяся ситуация - во многом плод международно-правового нигилизма и “забытых” политических деклараций и заявлений. В Парижской хартии 1999 года содержится “кодекс” политических принципов и правил, призванных положить предел расколу Европы и не допустить в будущем новых разделительных линий на континенте. Декларированы обязательство по обеспечению реального единства Европы, заинтересованность в “общем европейском доме”. Абстракцией выглядит сегодня утверждение из Хартии: “эра конфронтации и раскола Европы закончилась, Европа освобождается от наследия прошлого”. Можно ли рассматривать как имеющие ценность декларативные пассажи насчет того, что “с прекращением раскола Европы мы будем стремиться придать новое качество нашим отношениям в сфере безопасности…”?

Феномен растущих ожиданий от права, повышения его роли в конструкциях международной безопасности сегодня сохраняется.[12] Есть понимание того, что приверженность примату права в отношениях государств и региональных организаций европространства - единственный путь преодоления противоречий в области общей безопасности в условиях нарастания рецидивов международного терроризма, новых casus delicti в форме религиозного экстремизма, наркоугрозы, транснациональной преступности. Договорно-правовые “модальности” оказываются, как правило, самыми надежными в обеспечении сближения интересов и основы сотрудничества государств. Известный поборник международно-правовых отношений государств и повышения роли права в области безопасности П. Г. Ольденбургский в свое время ввел в оборот российской дипломатии формулу: “Где нет уважения к праву, там нет и мира”.[13] Предлагаемый Россией Договор о европейской безопасности в случае его подписания странами-участницами ОБСЕ может иметь исключительное политическое и международно-правовое значение, какое в свое время получила Конвенция о “Мирном решении международных столкновений”, принятая Гаагской Конференцией мира 1899 года, созванной по русской инициативе.

Политика безопасности, игнорирующая нормы международного права, отражает правовой нигилизм нашего времени, проявляющийся в принижении, в частности, принципа государственного суверенитета, отнесенного глобалистами к “устаревшим представлениям”[14] в эпоху “тотальных” интеграционных процессов и отказа от традиционной национально-государственной идентичности. Проблемы верховенства права в международных отношениях - это те же вопросы справедливости, равноправия, национального суверенитета и уважения интересов государств. Как утверждал Г. Гроций, “без права нет справедливости, и только через право лежит путь к действительной выгоде государств в их взаимоотношениях друг с другом”.[15]

[1] Выступление Министра иностранных дел России на заседании СБ ООН 24 сентября 2003 года.

[2] Open Democracy.// www.opendemocracy.net// May 2010.

[3] Open Democracy//www.opendemocracy.net // May 2010.

[4] Каламкарян Р.А. Господство права в международных отношениях. М., Наука, 2004 г., с. 93.

[5] Троекуров Н.Е. Верховенство права в современных международных отношениях. М., Научная книга, 2006 г., с. 8.

[6] Watts A. The International Rule of Law. German Yearbook of International Law., 1993., Vol. 36, p. 24.

[7] Letter by the Chair and Vice Chair of the Group of Experts on NATO’s New Strategic Concept. May 17, 2010.

[8] Там же.

[9] Barzini L. The Europeans. Penguin Books, 1984, p. 20-27.

[10] Военная доктрина РФ. 5 февраля 2010 г.

[11] Лавров С.В. Евро-Атлантика: равная безопасность для всех. Статья в журнале Defense National, май 2010г. 

[12] Троекуров Н.Е. Верховенство права в современных международных отношениях., М., Научная книга, 2006 г., с.86.

[13] Рыбаченок И.С. Россия и Первая конференция мира в Гааге. М., 2005 г., с.36.

[14] Шмитт К. Номос земли. (Послесловие). М., 2008 г., с. 643.

[15] Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956 г., с. 49.